法院与法官如何定位

宋成元


内容提要:长期以来,我国法院与法官的职业定位处于模糊状态，
严重影响了司法制度的健康发展。笔者试从法院与法官现行体制
的缺陷和如何正确定位的对策等方面进行讨论。
关键词：法院与法官 机制缺陷 定位对策

长期以来，由于受主客观因素的影响，我国法院的职业始终处于一种模糊状态。在一些人眼中特别是一些领导干部眼中法院等同于政府里面的一个部门，法官被看成是一般行政机关的公务员。这种忽视法官职业特点的大众认识，与我国现行的国情是密不可分的。人们对法院与法官长时间内的这种错误认识及法院现行体制存在的种种缺陷，势必直接影响了我国现行司法制度的健康发展。基于此，如何尽快摆正法院与法官在社会经济发展中的位置这一课题逐渐提到议事日程上来。笔者在法院从事审判工作十几年，耳闻目睹了法院内外的种种现象，对法院现行体制颇有体会。下面笔者就法院与法官如何定位浅谈一下看法，以期求教于同仁。
一、先谈一谈我国法院现行体制存在的缺陷
（一）法院在部分人心目中是一个标准的行政机关
目前，我国司法审判机关的管理体制一直沿用着近五十年一贯制的中央领导与地方领导相结合，以地方领导为主的管理体制。应当说这种管理体制在我国计划经济条件下，为调解民事、经济纠纷，维护社会稳定发挥了无可厚非的作用。但是，从司法实践看，随着我国社会主义市场经济不断发生深刻变改的情况下，司法审判机关体制存在的缺陷不断凸现出来。1、法院的机构设置和人事管理权要靠地方领导和政府去审定。有时，为了提几个科级、处级干部，增设一个庭室，法院院长要去围着市政府、县政府某些部门转上好几圈，才能办牢。2、法院的财物管理权依赖于当地政府。法院进人要通过当地政府部门批准，才能给编制，只有给了编制，得以进来的的人员才能得到财政拨款，吃上皇粮。在这种情况下，各地法院普遍怀着不听话事难办的心态纷纷去屈从当地政府。地方政府动辄给法院或某个法官下个通知，去某地点参加一次重要经济会议。乡镇人民法庭的境况更是让人不堪设想。笔者曾经在一处乡镇法庭工作八年。这处法庭自己无办公室，借用了乡政府的两间房子。庭长借住了乡政府的一套家属院。乡政府常年抽调法庭两名干警做包村工作。每天上班法庭全体干警要参加乡政府的点名，点完名后，还要去忙着到村里干催提留、抓工程等中心工作。甚至有一次，乡党委一名副书记正值法庭开庭之际，声称乡政府的一会议较重要，令法庭干警立即停止开庭，参加会议。从这些现象看，法院完全被某些个别人当成了当地政府机关的一个普通的部门。法庭的正常审判工作受到了严重的干扰。在这里，法院、法官的尊严究竟如何谈起？
（二）在职法官所掌握法律知识过于专门化，不是法律全能人才，综合素质有待增强
在我国，有许多法院的法官专门连续从事刑事或民事、行政审判工作十几年甚至几十年，对某一部门审判的知识确实掌握得游刃有余。但对其他各部门的审判知识却知道得寥寥无几。我国自1978年恢复高考制度以来，几乎每年都有大批的法律院校的学士生、硕士生被分配到各级司法审判机关工作，司法审判机关近几年也千方百计地创造学习条件，鼓励和帮助在职审判干部提高业务理论水平。经过努力，我国法院绝大多数法官均已经达到了大学专科毕业以上的专业水平。但具体分析一下，就法院现有状况来说，法官队伍中仍以业余法律院校的毕业生为主，第一学历为大学专科的人员还为数太少。值得注意的是，近几年来我国正规高等教育毕业生，特别是硕士生、博士生难以进入省高院以下机关，已经进入司法审判机关的高学历人才也因各种因素难以久留。这种高等教育与实际需要相脱离的状况如不能得到改善，从很大一方面将会阻碍我国司法审判干警整体综合水平的提高。从另一方面讲，在我国现行司法体制下，每个法院均设有许多庭室，诸如刑庭、民庭、行政庭等，庭室间的业务性质不同，彼此间相互独立。每名法官均被分到各庭室，从事一项专门的审判业务。时间长了，法官们对其所从事的审判业务是再熟练不过了，但对其他审判业务方面的法律、法规、解释、批复等知识了解甚少，甚至于遇上这方面的案件也是抱着事不关己，高高挂起的态度去漠然处之。长此以往，法院的刑事法官也只能去定罪判刑，而无能力去审理民告官的案件，而民事法官也只会审理民事案件，而对刑事、行政案件却知之甚少。
（三）法院内部的审判委员会没有真正找到它应扮演的角色
审判委员会应是人民法院审判前线的一道亮丽的风景，应是法院审判活动中强有力的组织保障。但在司法审判实践中，许多法院的审判委员会形同虚设，常年也开不了几次会议。前几年，由于法院存在多种进人渠道，又加上任免程序、标准把关不严的原因，个别审委会委员了解法律知识甚少，虽然冠其以审委会委员的名号，但却从未主审过几起案件。让这样的法官在审委会会议上单纯凭在短暂的时间内听汇报来决断案件，其效果究竟如何可想而知。更何况，许多审委会委员并未亲自去旁听案件，对案情了解不细，而他们往往关心更多的是去如何处理该案涉及到社会上的种种关系，并未真正从法学理念角度去考虑案件如何处理。按照法律规定，不论合议庭和独任法官与审委会的意见分歧多大，合议庭应遵照执行审委会的意见。但实践出真知，实践者最有发言权。设想一下，抛弃亲自参加审理案件的审判员的意见，而采纳对案情只知皮毛的审委会的意见，这是不符合情理的。笔者认为，设立审委会制度，只是为法官建设了一个推卸责任的避风港，在司法实践中其诸多弊端逐渐显现出来。
（四）政策研究室并未真正找准自己的位置
法院内设的政策研究室，顾名思义就是研究法律政策的部门。它的真正职责应是组织法官对疑难案件进行研讨，对典型案件进行总结，将从各类案件中获取的审判经验在系统内部进行推广，对法官的各项审判活动进行指导。而大家都知道，现在的政策研究室，尤其在省高院以下，其整天忙活的工作是写文章、搞信息宣传、搞一些事务性工作，真正做法律政策研究工作的却寥寥无几。政策研究室的工作性质决定了政策研究室工作人员应是从一般法官中筛选出来的精英法律人才。在现实中，许多政策研究室人员文章写作水平较高，但对法律知识却知之甚少。试想一下，这样的人不会总结出多么高水平的审判经验来，更不会有效地去指导其他审判人员的审判工作。
（五）法官在办案中受外界干预情况严重
曾几何时，社会上流传着一句“官司进了门，两边都托人。”的顺口溜。的确，从这句顺口溜中也可从一个侧面窥视到案件当事人的普遍心态。许多当事人总是认为，案子来到法院，不想办法托个朋友或同学之类的关系向办案法官打声招呼通通气，甚至送点礼物、喝顿酒，心里就总是不踏实，总认为法官不会尽力去办案。或者有的当事人别有用心，想通过找关系，以达到不可告人的目的。受社会大气候的不良影响，许多当事人在案件还未来法院立案之前，就已经通过各种途径向法官打了招呼，目的是等到案件到了法院后，让法官网开一面，多多照顾。等到案件到了法院，向法官说情者更是纷至沓来，不计其数，搞得法官们头昏脑胀，不知如何处置是好。有人曾经非常幽默地说，法官整天是在处理人情关系，而并不单纯是处理案件。笔者曾经私下统计过审结的案件，在这些案件中，双方当事人不通过关系打招呼的寥寥无几。在说情者中，不乏当地人大、政协、党委、政府的官员，甚至还有法院内部的法官。法官干预法官办案，法官为当事人说情，不能不说是我国法院现行体制的悲哀。在这样的氛围中审理案件，公正与效率又如何谈起呢？
（六）法官的待遇偏低，与法院、法官在市场经济发展中的地位和作用存有反差
有人说，法院如针线簸箩，是处理各类矛盾的最后一道工序。这话说得有一定的道理。法律赋予了法官享有神圣的审判权，他们在案件处理过程中起着最后的决断作用。所以，法院、法官在人们心目中的地位是不可低估的。但在现实生活中，法官的地位与待遇存有反差，许多法官工资标准太低，就连一般的行政机关公务员的薪金都不如。在我国东部地区法官的日子相对而言还比较好过，而西部地区的法官，由于受当地经济发展的状况所限，一年只发几个月工资的现象频频出现。西部地区有的法院的法官出外办案的交通工具是马或骆驼。在这样的客观环境下去工作，效率是谈不上的。在这样艰苦的条件下工作、学习，法官很容易遭受外界腐朽思想的侵蚀，很容易被糖衣炮弹击倒。因为，法官也是人，也是有血有肉需要金钱来维持工作、生活的群体。没有雄厚的物质基础作保障，他们也是寸步难行。
（七）法官与法院内部工作人员的分工不明
法院内部除去法官之外，还有书记员、司法警察、公勤人员等。法官真正的天职就是听案、判案。书记员的任务就是庭审记录、卷宗的装订与归档等。司法警察的任务就是送达司法文书、值庭等。而在实践中，许多法院的法官往往对一起案件的工作全部包揽。从案件的立案审查到起诉书的送达，现场勘查，无论是法庭审理的记录，还是卷宗的装订、案件的最后执行。这样一来，法官在人们心目中的“居中裁判者”的形象慢慢被淡化。另外，法官的这种办案方式，往往使他们与当事人交往的机会增多，影响案件得以公正处理的因素增多。
（八）法官审理案件的透明度不大
在审判实践中，法律虽然明确规定了除涉及国家秘密、个人隐私等情况的案件外，一律公开审理，一切案件均公开宣判。法官在公开审理的案件开庭前，张贴开庭公告。但除去与案件有关的人员来旁听外，社会上的其他公众知晓案情的很少，来旁听案件审理的更少。造成这种情况的因素很多。法院张贴的公告只让少部分人知晓了案件的开庭时间、地点等情况，而居住在偏远农村的群众不可能看到法院的开庭公告，更不可能来旁听每一起案件的审理。有时，即使有几个对案件审理颇感兴趣的人来旁听开庭，有些法院的干警会以开庭场所紧张，案件与要求旁听的人员无关为由，拒绝他们旁听案件审理。真正在与大众联系较多的新闻媒体上得以报道的开庭实况均是在社会上有一定影响的或某些领导过问的案件，并且数量少得可怜，而一般案件的审理过程，没有步入新闻媒体的福份。在这样的环境下，一般群众对法院审理的案件知之甚少，就成为正常现象。
笔者在以上分析了我国法院现行体制存在的几点缺陷。随着我国加入WTO，市场经济发展的步伐不断加快，社会上对法院现行滞后体制进行改革，找准法院与法官的真正位置的呼声越来越强烈。
二、笔者试从以下几个方面探讨一下法院与法官正确定位的对策
（一）下大气力，改革法院的人事和财政体制
将省高院的主要负责人由地方党委或人事部门推荐改由最高人民法院院党组推荐，实行省级一下法院的主要负责人由省法院党组推荐的办法。实行上级法院对下级法院的垂直领导与业务指导相结合，逐渐淡化地方政府对法院司法权的影响。下级法院的主要负责人应主要从上级法院的工作成绩突出的优秀人才中选拔任用，下级法院中的优秀法官任职一定期限后，如上级法院法官职位空缺，可选拔到上级法院任职，逐渐完善实施全国法院系统的人才上下流动工程。法官实行等级制度，取消原来效仿一般行政机关实行科、处级的制度。创造条件，尽快实现由国务院集中向最高院进行拨款，再由最高院根据实情向地方法院拨款，以供应法院的各项支出，保障法院正常工作的开展。以从财政角度减少或彻底避免地方政府对法院的牵制。充分发挥中央政权对地方司法审判权支配作用和主导作用，以维护国家法制和司法权的有机统一。
（二）紧缩进门渠道，提高引进人才的学历档次，取消相关业务庭室的设置
加大人事改革力度，将引进高素质人才作为一项重要工程来办。充分将社会各方面的力量发动起来，与各大政法高校建立固定的联络点，选拔校内品学兼优的毕业生充实法院前线。另外，从社会上将已通过全国统一司法考试的人员择优录取到法院，给他们一个充分展现自己才能的机会。注重现有法官业务素质的提高。由于多方面原因，现有法官的法律理论水平参差不齐。在日常工作中，多进行培训并不定期进行考核，制定严格的奖惩制度。经考核多次不合格者，视情况予以处理。严重者，可通过合法途径将其开出法官队伍，另行任用到其他岗位。建议取消相关的庭室设置，如刑庭、民庭、行政庭等，将有审判资格的法官集中起来在法院内部设置一个审判大队。法官的审判业务不分刑、民、行政，而是实行抽签分案制。案件立案以后，由法官进行抽签，以确定合议庭成员或独任审判员的人选。对该人选要求保密，直至案件开庭前一个小时才由工勤人员正式通知有关法官开庭的时间、地点。
（三）建议取消审委会和政策研究室，在法院内部设立法官工作指导室
从优秀的资深法官中选拔一定员额的人员充实到法官工作指导室。法官工作指导室的职责是总结法官在审判工作的先进经验，在法官中予以交流。组织法官针对疑难典型案件进行讨论。法官工作指导室没有了审委会对合议庭送交讨论的案件的决断权。法官工作指导室对案件处理的意见对法官来说只是起指导作用，并无实质性的影响。另外，法官工作指导室对于在办案中主观上存有故意或重大过失而酿成错案的法官，有权按照错案追究制度严格追究责任人的相关责任。
（四）争取社会各界的大力支持，努力改善人民法官的工作和生活条件，使其安心于审判工作
随着社会主义市场经济的不断深入发展，法官在社会中所起的作用越来越显得重要。只有物质条件得到改善，不用为生活问题一筹莫展，法官才能抽出更多的精力去搞好审判工作，更好的为经济发展服务。建议在法院内部建立法官腐败惩治委员会。法官腐败惩治委员会的主要职责是严惩腐败法官。只要发现法官在案件审理中有违法乱纪行为，就对其毫不客气，坚决将其开出法官队伍，情节严重者将其送交司法机关严惩。做到从根源上杜绝法官腐败现象的发生。从机制中让法官们感到自身生活条件的优越，自身职业来之不易，弃之可惜，又感到腐败行为的严重性，即使出现审判中较轻微的不公行为，也将会身败名裂，在社会公众之间失去信用力。
（五）按照最高人民法院关于今后实行法官职业化建设的要求，在法院内部对各类人员进行严格分工
通过考试、测评、演讲等多种方式对法院内部已取得法官资格的人员中进行筛选，选拔优秀人员充任专职法官，专门从事审判工作。采取多种手段，选拔法官助理若干名，专门从事法官所做的核心工作以外的事情，如案件受理、庭前调解、裁判文书的撰写、案件的相关调查工作等。建议建立书记官工作委员会、司法警察工作委员会。书记官、司法警察实行单独序列，统一管理。法官和书记官制度就像医院里的医生和护士的设置模式一样，相互之间并无等级差别，亦非领导与被领导的关系，而是一种彼此分工明确，相互配合的工作关系。
（六）将法官审理案件的透明度放到最大，让公众有充分的机会去评案说法
各地法院与当地主要新闻媒体建立固定的联系。争取将法官审理的每一件案件的庭审过程均录下来（不公开审理的除外），在当地新闻媒体上进行报道，使整个诉讼活动的情况家喻户晓。只有这样，才能杜绝法官的暗箱操作，防止法官与当事人之间做“桌下文章”。只有这样，人民法官的威信才能提高上去，当事人对法官的无端猜疑才能越来越少，法官腐败也越来越没有了其得以滋生的土壤。
（作者单位：山东省东营市垦利县人民法院）




北京市人民政府


北京市图书报刊市场管理实施办法
市政府



第一条 为实施市人民代表大会常务委员会颁布的《北京市图书报刊音像市场管理条例》( 以下简称《条例》) , 加强图书报刊市场的管理, 制定本办法。
第二条 本市行政区域内图书报刊的发行( 指图书报刊的批发、零售、邮购和代销, 下同) 、出租, 必须全面执行《条例》和本办法。
第三条 市新闻出版局是本市图书报刊市场的主管机关, 负责全市图书报刊发行、出租的监督管理工作。区、县文化行政机关负责本行政区域内图书报刊市场的日常管理工作。
第四条 申请从事图书报刊发行、出租业务的单位, 必须具备与经营规模相应的固定经营场所、资金和设备; 网点设置应当符合本市图书报刊发行行业的发展规划和区、县市场规划。
申请从事图书报刊批发业务的单位, 除具备上述条件外, 还必须有上级主管部门, 从事零售业务三年以上, 并有具备一定业务水平和文化知识的经营管理人员。
第五条 个人申请从事图书报刊零售和出租业务, 除符合本办法第四条第一款规定外, 申请人必须具有本市常住户口和初中以上文化程度。
个人不得经营图书报刊批发业务。
第六条 申请经营图书报刊发行、出租业务的单位和个人, 须持有关材料报所在地的区、县文化行政机关审批; 经区、县文化行政机关批准的, 发给经营许可证, 申请人持证向工商行政管理机关申领营业执照。
年历、挂历、年画的批发业务, 由新华书店经营。图书报刊和文化用品经营者零售年历、挂历、年画, 须报所在地的区、县文化行政机关审批; 经批准的, 发给临时经营许可证, 持证向工商行政管理机关办理相应的登记。临时许可证应注明有效期。


未取得经营许可证的, 不得经营年历、挂历、年画。
外地的图书报刊经营单位申请在本市从事图书报刊经营活动, 须持当地省级新闻出版行政主管机关的批准文件, 报市新闻出版局审批; 经批准的, 发给经营许可证, 持证向工商行政管理机关办理登记。
除法律、法规另有规定的外, 未领取经营许可证和营业执照的, 不准经营图书报刊发行、出租业务。
经营许可证不准转借、出租、涂改、伪造。
图书报刊经营单位或个人( 以下简称图书报刊经营者 )变更经营地点、名称、性质、主管部门等事项或歇业的, 须向原批准机关办理相应的变更或歇业登记。
第七条 邮政部门从事报刊发行业务, 按《邮政法》的有关规定执行, 不适用本办法第六条的规定。非邮政部门的人员零售报纸, 须经所在地邮政部门批准, 并须佩戴邮政部门印制的报纸零售市场经营证。
报社职工出售本报社出版的报纸, 须佩戴本报社印制的报纸零售市场经营证。
报纸零售市场经营证的式样, 须由制发单位报市新闻出版局备案。
第八条 图书报刊经营者, 须遵守下列规定:
一、不得超越核准的经营方式和范围经营。未经批准不得经营古旧图书报刊、进口版图书报刊( 含台湾、香港、澳门版) 和内部发行的图书报刊。
二、单位经营图书报刊必须从正式出版单位和经批准从事批发业务的单位进货; 个体经营图书报刊必须从本市的批发单位进货。批发单位不得向无营业执照的经营者批发图书报刊。
三、禁止销售、出租宣传煽动反对宪法确定的基本原则, 反对中国共产党的领导, 否定社会主义制度, 危害国家安全, 破坏民族团结的和宣传淫秽色情、封建迷信、凶杀暴力的图书报刊; 禁止销售、出租无标准书号或无统一刊号、无出版单位、无定价的图书报刊及国家明令禁止出版的
其它非法出版物。
四、图书报刊的广告、征订单, 不得使用低级、庸俗、淫秽的语言和画面; 不得作虚假宣传。内部发行和进口版图书不得公开做广告。
五、不得任意涂改图书报刊的定价或随意加价, 不得搭配出售图书报刊。
第九条 批发单位购进的文艺类、性知识类书刊, 须将样书报送市新闻出版局审查。市新闻出版局应于接到样书之日起三天内作出同意或不同意销售的答复。未经审查或经市新闻出版局审查认为书刊内容违反《条例》和国家有关规定不同意销售的, 批发单位不得擅自销售或处理。
第十条 在公园、展览馆等公共场所举办图书报刊展览、展销, 须在开办前报经市新闻出版局批准后, 再按商品展览展销管理的有关规定执行。
第十一条 对在本市销售、出租的违反《条例》第十六条规定查禁的图书报刊, 市新闻出版局和区、县文化行政机关可以采取停售、暂扣和封存措施, 并依照《条例》和国家有关规定处理。
第十二条 违反《条例》和本办法的, 由市新闻出版局或区、县文化行政机关给予下列处罚:
一、未领得经营许可证经营图书报刊的, 或领得经营许可证而不在批准的固定场所经营的, 予以取缔, 没收非法经营的全部书刊和非法所得, 并视情节轻重, 对单位处1000元以上20000 元以下罚款, 对个人处50元以上500 元以下罚款。
二、未经批准经营年历、挂历、年画的, 给予警告、没收非法经营的年历、挂历、年画和非法所得; 情节严重的, 可并处1000元以上20000 元以下罚款。
三、变更或歇业不按规定办理登记的, 给予警告或处50元以上500 元以下罚款。


四、转借、出租、涂改经营许可证的, 给予警告, 处100 元以上1000元以下罚款; 情节严重的, 吊销经营许可证, 并由工商行政管理机关吊销营业执照。伪造许可证的, 按本条第一项处罚, 并没收伪造的许可证。构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
五、报社职工和经邮政部门批准的人员零售报纸不按规定佩戴报纸零售市场经营证的, 给予警告或处5 元以上50元以下罚款。
六、擅自超越核准的经营方式和范围经营的, 由市新闻出版局或区、县文化行政机关会同工商行政管理机关没收非法所得, 并可处销售图书报刊总定价3 倍以内罚款; 情节严重的, 吊销经营许可证和营业执照。
七、违反图书报刊进货规定的, 给予警告; 情节严重的, 没收非法购进的图书报刊, 并对单位处2000元以上20000 元以下罚款, 对个人处500 元以上5000元以下罚款。
八、销售违禁的图书报刊的, 没收全部违禁书刊和非法所得, 处违禁图书报刊总定价3 至5 倍罚款; 情节严重的, 吊销经营许可证, 并由工商行政管理机关吊销营业执照。属于投机倒把行为的, 由工商行政管理机关依照《投机倒把行政处罚暂行条例》予以处罚。属于违反治安管理行为
的, 由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。构成犯罪的, 依法追究刑事责任。
九、批发单位不按规定报送书刊样书的, 给予警告;情节严重的, 没收擅自销售书刊的收入, 可并处1000元以上20000 元以下罚款, 直至吊销其批发经营许可证。
第十三条 违反广告、价格等有关规定的, 由市新闻出版局或区、县文化行政机关会同工商、物价管理机关依法查处。
第十四条 图书报刊市场管理人员对图书报刊市场检查, 必须出示检查证件; 暂扣、没收图书报刊时, 必须开具统一印制的收缴凭证; 停售、封存图书报刊时, 须使用统一印制的封条 ;对经营者进行处罚时, 必须出具违章案件处理决定书。管理人员不执行上述规定的, 经营者有权拒绝
检查和处罚。对妨碍管理人员执行公务的, 由公安机关依法惩处。
第十五条 本办法具体执行中的问题, 市人民政府授权市新闻出版局解释。
第十六条 本办法自1991年4 月1 日起施行。1986年10月25日市人民政府批准发布的《关于加强图书报刊市场管理的规定》同时废止。



1991年3月26日