汉中市人民政府关于印发汉中市行政机关规范性文件管理办法的通知
陕西省汉中市人民政府
汉中市人民政府关于印发汉中市行政机关规范性文件管理办法的通知
汉政发〔2010〕18号
各县区人民政府，汉中经济开发区管委会，市政府各工作部门、直属机构：
《汉中市行政机关规范性文件管理办法》已经2010年5月6日市政府第5次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年六月一日
汉中市行政机关规范性文件管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范行政机关规范性文件的制定、报备、审查行为，加强对规范性文件的监督和管理，提高政府依法行政水平，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》等法律、规章，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，是指市、县区人民政府及其所属工作部门、直属机构以及法律、法规授权组织依照法定权限和程序制定发布的，在一定范围、时间内对行政相对人具有普遍约束力，可以反复适用的文件总称。包括政府规范性文件和部门规范性文件。
第三条 规范性文件的名称，一般称办法、规定、决定、实施细则、实施意见、通告、公告、通知等。
规范性文件一般用条文形式表述。
第四条 本市行政区域内规范性文件的制定、审查、报备以及监督、管理工作，适用本办法。行政机关内部的工作制度、管理制度、技术操作规范以及就人事、财务、外事等事项制定的文件，不适用本办法。
第五条 制定规范性文件，必须遵循下列原则：
（一）符合宪法、法律、法规、规章以及政策的规定；
（二）保障和监督行政机关依法行使职权，切实保护公民、法人和其他组织的合法权益；
（三）体现职权、责任相统一原则；
（四）科学规范行政行为，推进依法行政；
（五）内容具有相对稳定性和可操作性，能在一定时间内普遍反复适用。
第六条 各级行政机关法制工作机构或者负责法制工作的机构（以下统称法制机构），负责规范性文件的制定、审查、监督和管理工作。
第二章 规范性文件的制定、发布
第七条 市县区人民政府及其所属工作部门、直属机构和法律、法规授权的组织为了执行法律、法规、规章或者实施行政管理，可以制定规范性文件。
临时性机构、行政机关的内设机构、派出机构不得制定规范性文件，受行政机构委托执法的机构不得自行就委托事项制定规范性文件。
第八条 制定规范性文件实行年度计划管理。政府工作部门、直属机构应当于每年第四季度提出本单位下一年度需要政府制定的规范性文件项目。
政府法制机构对报送的文件项目进行论证，编制计划，报政府审定后实施。
第九条 凡未列入当年政府制定规范性文件年度计划的，政府法制机构原则上不予受理或审查。遇特殊情况，确需制定的，起草部门应当与政府法制机构协商一致后，由政府法制机构报本级政府审定。
第十条 列入政府年度计划的规范性文件项目，行政主管部门必须成立专门的起草小组，确定1名领导负责组织开展调查研究并主持起草工作。
第十一条 起草规范性文件，应当对现行相关的规范性文件（包括以往年度内容相近的文件）进行梳理，内容涉及其他部门权限的，应当征求有关部门意见并达成书面一致意见。
第十二条 起草规范性文件的部门或机构应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、召开座谈会、听证会、论证会等方式。
第十三条 起草规范性文件，应当符合立法技术的要求，结构严谨，层次分明，用语准确规范。
第十四条 规范性文件草拟稿内容应包括制定目的、法律依据、适用范围、有效期限、主管部门、管理措施、法律责任、施行日期及其他事项等。
法律、法规、规章明确规定的条款，规范性文件不再规定。
第十五条 规范性文件涉及许可、收费、处罚、强制、征收及其他给行政相对人附加义务的，应当有法律、法规、规章等依据。
第十六条 规范性文件起草工作完成后，起草部门或机构应当召开会议对规范性文件草拟稿进行讨论，经本单位法制机构审核后，由主要负责人签发。
第十七条 需要政府（或政府办公室）发布的规范性文件，起草部门应当将草拟稿通过政府办公室交由政府法制机构审查。并提交下列材料一式五份：
（一）起草说明；
（二）制定规范性文件的法律政策依据；
（三）征求相关部门书面意见；
（四）其他需要报送的材料。
起草说明应当包括制定规范性文件的必要性与可行性、制定依据、拟解决的问题、制定过程、征求意见及采纳情况、主要问题的说明等内容。
第十八条 政府法制机构负责以政府或政府办公室发布的规范性文件合法性审查工作；部门法制机构负责本单位发布的规范性文件合法性审查、论证、评估工作。
第十九条 政府法制机构可以组织政府法律顾问、邀请法学专家、学者以及行政相对人等进行讨论或采用其他方式，进行可行性、合法性研究，相关部门、单位应当予以配合，并提供相关工作条件。
第二十条 政府法制机构对送审的规范性文件草拟稿，从以下方面进行审查：
（一）是否超越制定机关的法定权限；
（二）是否与相关规范性文件相协调、衔接，有无出台的必要性和可行性；
（三）是否与法律、法规、规章相抵触；
（四）具体规定是否适当；
（五）对分歧意见的协调及处理情况；
（六）其他依法需要审查的内容。
第二十一条 送审的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出不予同意、暂停制定或补充修改的审查意见，并书面告知起草部门：
（一）不符合本办法第十七条、第二十条规定条件的；
（二）制定规范性文件的基本条件尚不成熟；
（三）内容文字粗糙、结构条理混乱等不符合规范性文件制定技术规范的；
（四）内容明显脱离实际，无法操作的；
（五）相关部门之间存在重大分歧，经政府法制机构审核协调，仍难以形成一致意见的。
第二十二条 乡镇人民政府制定涉及行政相对人重大利益的规范性文件，应当由县区人民政府法制机构进行前置审查，经审查同意后，乡镇人民政府方可发布实施。
第二十三条 规范性文件草拟稿经政府法制机构审查后，起草部门应当按照审查意见进行修改整理，形成送审稿，经政府常务会议审议通过后方可发布。
第二十四条 未经政府法制机构审查的规范性文件不得提请政府常务会议审议。
第二十五条 规范性文件一般应当自发布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益等特殊需要的，可自发布之日起施行。
规范性文件有效期一般不得超过5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。
第二十六条 规范性文件应当及时通过政府网站、新闻媒体等向社会公布。未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第三章 规范性文件的报备审查
第二十七条 各级行政机关应当指定专门机构和人员负责规范性文件的报备工作，并建立健全规范性文件报备工作程序和制度。
第二十八条 规范性文件制定机关应当于规范性文件发布之日起30日内向上一级行政机关报送备案。
（一）市人民政府（包括政府办公室）制定的规范性文件，由市政府法制机构负责按规定向省政府法制机构报备，各代拟单位还应当在文件发布之日起20日内，以市政府名义报送市人大常委会备案；
（二）各县区政府（包括政府办公室）和市政府各工作部门、直属机构制定的规范性文件，报市政府法制机构备案；
（三）垂直管理部门制定的规范性文件，除按照本系统规定报上一级主管部门备案外，还应当同时向本级政府法制机构报备；
（四）两个或者两个以上部门联合制定的规范性文件，主办部门应当在文件发布后及时报本级政府法制机构备案。
第二十九条 报备规范性文件应当提交以下材料：
（一）备案报告1份，包括规范性文件名称和发文字号、批准、公布、生效日期及公布形式等；
（二）起草说明1份；
（三）规范性文件正式文本2份，电子文本1份（或电子邮件）；
（四）制定机关法制机构的审核意见；
（五）法律、法规、规章及政策依据。
第三十条 政府法制机构负责对报送备案的规范性文件进行合法性审查，根据审查情况分别作以下处理：
（一）发现存在违法或者不当情形的，向制定机关发出纠错意见书，制定机关应当自收到纠错意见书之日起30日内自行纠正，并书面回复办理结果。逾期不改正或者拒不改正的，由政府法制机构提出处理意见，报请同级政府予以撤销或者改变；
（二）规范性文件超越法定权限，与法律、法规、规章及国家相关政策抵触的，由政府法制机构报请同级政府直接予以撤销，并在有关媒体上向社会公示。
第三十一条 各县区政府和市政府各部门应当于每年6月10日前和12月10日前分别将规范性文件半年报表和全年报表报送市政府法制机构，并于每年1月底前将上一年度制定的规范性文件目录报送市政府法制机构。
第四章 规范性文件的评估、清理
第三十二条 市政府建立规范性文件评估制度。规范性文件实施机关应当在规范性文件实施一年后的三个月内对规范性文件进行评估，并将评估意见报政府法制机构。
第三十三条 规范性文件评估的主要内容是：
（一）实施规范性文件的合法性、必要性、可行性；
（二）实施规范性文件是否达到了制定目的，是否实现了制度设计的预期管理效果和作用；
（三）实施规范性文件过程中存在的问题；
（四）对规范性文件是否保留、废止或者作进一步修改完善提出意见。
第三十四条 市政府建立规范性文件定期清理制度。规范性文件制定机关每5年对规范性文件进行清理，清理工作由制定机关的法制机构负责。
第三十五条 法制机构对有下列情形之一的规范性文件，依法提出“拟废止”或“拟修改”的意见：
（一）内容不适应形势发展和公共管理需要，不利于经济社会发展的，予以废止；
（二）主要内容与现行法律、法规、规章和有关政策规定相抵触的，或者已被新的法律、法规、规章和规范性文件所代替的，予以废止；
（三）文件调整对象已消失的，予以废止；
（四）文件的个别条款与现行法律、法规、规章和有关政策的规定不一致的，予以修改；
（五）其他依法应当予以废止或修改的情形。
第三十六条 规范性文件制定机关的法制机构，应当将拟废止或拟修改的规范性文件按规定程序报送同级行政机关，经审查批准后予以废止或修改，并向社会公布。
第五章 法律责任
第三十七条 有下列情形之一的，可视具体情况责令限期改正或通报批评；情节严重的，按照有关规定对单位负责人和直接责任人给予行政处分：
（一）擅自为本部门设立职权或者擅自为行政相对人设立权利义务的；
（二）未经审核批准或联合发文，擅自发布涉及其他行政主管部门职权的规范性文件的；
（三）违反法定程序制定、修改或者废止规范性文件的；
（四）未按规定报送备案规范性文件的；
（五）未按规定公布规范性文件的；
（六）其他违反本办法的。
对前款行为的处理，如属责令限期改正或通报批评的，由本级政府法制机构直接处理；如属行政处分的，由政府法制机构提出处理意见，报本级政府决定。
第六章 附 则
第三十八条 市政府实行规范性文件半年通报制度。市政府法制机构于每年7月和次年1月分别对规范性文件的报备情况和审查情况进行通报。
第三十九条 各县区政府、市政府各工作部门、直属机构可以根据本办法，结合实际情况，制定实施细则。
第四十条 本办法自公布之日起30日后施行。2006年6月26日由市人民政府办公室发布的《汉中市人民政府规范性文件制定程序办法（试行）》同时废止。
发源于美国的女权主义法学产生于20世纪60年代，是西方国家法学中的一种新思潮，至今已经发展成为较为有影响力的法学流派。女权主义法学出现的时候，世界大多数国家已经通过立法赋予了两性平等的法律地位。虽然法律制度已经规定了男女同等的地位，但现实生活中女性仍处于不利地位。现实中的不平等才真正引发了女性对法律中两性不平等的法律意识形态的反思和批判。美国女权主义法学家借助第二次妇女运动，直接批判法律制度中歧视女性的意识形态。
“女性研究的主要目的是促进占人口半数的妇女觉悟的提高，使妇女在社会政治生活、经济生活和文化生活中成为与男人同等重要的参与者，女性研究为妇女从事致力于社会变革的知识革命提供了基础和空间。”[ 刘霓：《西方女性学：起源、内涵与发展》，社会科学文献出版社2007年版，前言第1页。] 女权主义法学的重要学术目标就在于摧毁性别歧视的法律意识形态，从法学研究的角度推进两性实质平等。
一、女权主义法学的发展历史
1、女性在两性关系中的从属地位
人类社会经历了母系氏族向父系氏族转变的观点是大多数人的共识。在原始社会，人类的生活极度依赖自然，人类主要靠采摘植物果实为生。女人主要负责采摘果实，为人们提供了稳定的食物来源。男人主要负责狩猎，但由于当时的社会生产力水平低下，狩猎不能为人们提供稳定的食物来源。所以，当时的女性发挥着比男性更为重要的作用，女性处于较为优越的地位，但此时并不存在女性压迫男性的现象。新石器的诞生推动了生产力的发展，打破了女性在两性中的优越地位，人类开始发展农业。比起植物果实，农业更加能够为人们提供稳定的食物来源，此时能够提供强壮劳动力的男性开始在社会生活起到比女性更为重要的作用。社会结构的变化以及人口的增长破坏了母系社会的经济基础，母系社会的意识形态逐渐衰退，女性的社会地位迅速降低，男性在两性关系中占有支配地位在人类进入文明社会之前就已经产生了。
男人应该事业有成而不应操持家务，女人应该是贤妻良母而不应该是工作狂。男人在外工作、女人料理家务，成了塑造男人和女人的重要标准。男性活跃在经济、政治等公共领域，而女性却局限于以家庭为单位的私人领域。女性不但被排斥在公共领域之外，而且还在私人领域内完全受父权、夫权的支配。如中国传统社会推崇的三从四德、《拿破仑法典》第213条的规定：“夫应保护其妻，妻应顺从其夫”[ 《拿破仑法典》，李浩培、吴传颐、孙鸣岗译，商务印书馆1979年版，第28页。] 。这种社会性别意识形态广泛存在，而且已经深入到大多数人的意识中。传统的法律制度剥夺了女性在社会生活中的人格。法律制度对人身权和财产权的限制，几乎使得女性丧失了法律制度乃至社会生活中的独立人格。法律制度直接规定了女性应然的性别角色以及在家庭和社会中从属于男性的定位，描绘出了一幅较为“完美”的女性形象。
2、女性性别角色的变革
第一次工业革命的爆发推动了女性性别角色的变迁。工业革命率先爆发于纺织行业，机器的广泛运用削弱了男性和女性在体力上的差异，而且女性的劳动力价值较男性更为廉价，因此，纺织行业更倾向选择女性从事该行业。女性通过参与社会公共劳动，创造了社会财富、提高了经济地位，同时也使得女性的性别角色发生了变革。工业革命对劳动力的需求急速增加，吸纳更多女性劳动力从家庭迈入由男性垄断的传统行业以及新兴行业。女性只能活动于家庭这一私人领域的传统观念被打破了，她们和男性一样，同样可以通过工作来养家糊口，为女性性别角色的改变奠定了物质基础。工业革命造就巨额财富的同时，也引发了严重的社会问题。无产阶级和资产阶级的对立，导致无产阶级罢工甚至武装斗争。很多女性也参与其中，通过参与斗争，女性开始意识到自发组织斗争是争取自身解放的有效途径。随着公民权利意识的觉醒，使得女性看到了男性和女性在争取个人自由过程中的不平衡，意识到女性之所以从属于男性是由社会机制造成的，从而促使女性必须捍卫自己的权利，寻求享有与男性平等的社会地位。
在文明社会的发展过程中已经在法律制度中形成了男性优于女性的性别法律意识，而工业革命和资产阶级革命改变了女性的经济地位和社会地位，但在法律制度上仍没有与之对应的改变。如在资产阶级革命胜利后通过的《拿破仑法典》仍旧对女性的法律行为规定了诸多限制，如女性对家庭财产的管理、女性的财产继承权、女性的缔约能力、诉讼能力等方面[ 《拿破仑法典》，李浩培、吴传颐、孙鸣岗译，商务印书馆1979年版，第391、393、980等规定。]都予以限制。资产阶级政权崇尚“自由、平等、天赋人权”，这就为通过改变法律制度来确认女性法定地位带来了可能。随着生产力的发展、人类社会的进步，女性的社会地位逐步提高。社会的变迁也要求女性转变性别角色，女性性别角色的转变又引发了性别角色冲突，为法律制度以及法学研究的发展带来了契机和挑战。
3、女权主义法学的产生
女权主义法学是伴随着19世纪下半叶以来的两次大的妇女运动而产生的。
第一次妇女运动开始于19世纪中期在法、英、美等国开展的妇女运动，1948年7月19日，美国召开第一届妇女权利大会，通过了《权利和意见宣言》，标志着第一次大规模的妇女运动的开始。这次妇女运动旨在改变女性在就业、教育、政治和家庭中的不利地位和无权状况，争取与男性具有同等的政治法律权利（如争取妇女的参政权），从而使女性在法律上获得享有公民资格的条件以便合法的进入公共领域。第一次妇女运动随着世界经济危机以及1919 年美国国会通过第19 条宪法修正案给予妇女选举权结束而落幕。
第二次妇女运动开始于20世纪60年代末70年代初，与第一次妇女运动关注改变性别法律制度不同，第二次妇女运动更注重女性的自我反思、更倾向于批判现实中的性别歧视意识形态，以便找出女性受制于男性的原因和解决问题的办法。废除禁止人工流产的法律成为第二次妇女运动的一项重要内容，第二次妇女运动的一个重大突破口在于：广大女性开始真正认识到了个人问题就是政治问题。
女权主义法学作为一种独立的学派是第二次妇女运动浪潮的产物。女权主义法学产生的标志是女权主义者第一次发起有组织的法律运动反对法院审判中的性别歧视。自第二次妇女运动以后，进入法学院的女学生开始增加，逐渐有相当多的妇女开始学习法律，且女性从事律师行业的比例也开始增长，女权主义法学逐步发展并壮大起来。
二、女权主义法学经历了三个阶段
1、女权主义法学发展的第一阶段
20世纪60~70年代，女权主义法学发展的第一阶段，旨在论证女性以运动手段争取两性平等的法律制度在理论上的合理性。女权主义法学理论主要关注废除法律制度中的性别歧视，但未关注导致性别歧视的法律制度本身的问题。第一阶段的成果是法律制度肯定了男女两性在法律上的平等地位，但却并没有给女性的地位带来实质变化。
2、女权主义法学发展的第二阶段
20世纪70~80年代，女权主义法学发展的第二阶段，关注男女两性实质上的不平等，将批判的触角延伸到导致性别歧视的法律制度和社会结构中，女性受制于男性的统治才是男女不平等的真正原因,社会经济地位的不平等导致女性处于不平等的地位。
3、女权主义法学发展的第三阶段
20世纪90年代以来，女权主义法学发展的第三阶段，进入了后现代主义发展阶段。后现代主义反对知识的客观性、普遍性，反对贯穿一切领域的合理化体系。受解构主义和后现代主义思潮的影响，女权主义者从多元化的角度揭示了隐藏在各领域中的性别歧视。女权主义法学开始走向多元化，更加关注细节性问题（如家庭暴力、色情文学、性骚扰等），关注女性现实生活和过去经历的实质差异。因女性主义关注目标的多元化和后现代主义自身的特点，女权主义法学出现了众多派系，不同派系对各种问题有不同的解读，从而导致女权主义法学的分崩离析，进而呈现多元化的发展趋势。
三、女权主义法学的主要流派
女权主义法学的很多理论都是继承批判法学而来的。批判法学是20 世纪六七十年代发展起来的一种批判美国以及西方法律传统的左翼法律思潮，批判法律中的性别歧视也是批判法学的一个重要内容。但是，当女权主义法学发现批判法学同样不顾及女性的感受，同样仅是男性理论，仍旧站在男性的角度、以男性的利益批判传统法学时，女权主义法学便从批判法学中分离出来，形成自己独立的法理学地位。
1、自由女权主义法学
自由女权主义法学产生于20世纪60年代初, 受18 世纪法国启蒙运动家卢梭的影响，其核心出发点是将自由主义的思想应用于两性关系上，认为没有任何实质证据证明男女天生不平等，因此主张在社会中男女应该享有同等的权利和义务。自由女权主义法学突出强调男女两性的相似性，反对两性性别的差异，认为女性应当获得与男性同等的权利和同等的竞争机会，主张建立社会公正，实现家庭自治，获得女性生存和发展的自由。
自由女权主义法学认为平等待遇就是同等待遇，要求法律对男女两性权利作出完全相同的规定，拒绝法律中任何承认男女之间的固有差异的做法，认为法律中的性别区别对待都是以保护女性为名而“合法”剥夺女性的权利、限制女性的自由，认为女性要取得社会政治权力就要进入男性的领域，把达到男性的标准看作是女性的解放。基于这种形式平等的观念，自由女权主义法学家拒绝法律给予怀孕妇女任何区别对待和特殊保护, 认为基于妇女怀孕、生育或养育孩子而作出的保护性法律规定，实际上强化了男女雇员之间的不同，会对妇女就业有非常不利的影响。
2、文化女权主义法学
文化女权主义法学，产生于20世纪80年代初期, 强调女性与男性的差别，更加强调女性积极的一面，也就是女性与他人的特殊联系。文化女权主义法学提出的网络设想是女性的视角，而等级设想是男性的视角。网络设想是一种符合女性经历和对关系设想的方式，它认为社会是由各种关系网络组成的世界，而不是孤立的人组成的世界，是通过人联系起来的世界，而不是通过规则体系联系的世界。传统观点认为等级设想优越于网络设想，是道德发展的更高阶段。在法律话语中，女性的声音逐渐衰弱, 因此必须重建女性在法律中的话语权，法律应当特别考虑女性与他人的关系和联系的价值。
3、激进女权主义法学
激进女权主义法学产生于80年代中期, 代表人物是美国密歇根大学的法学院教授麦金农，从男性社会建构展开论证，并效仿福柯的“权力无处不在”的主张，提出了“男权无处不在”的主张。不同于自由女权主义法学的是，激进女权主义法学倾向于将平等观念建立在男女两性本身的差别而不是男女的共同点之上，将女性整体作为一个阶级来关注，而并非关注个体。不同于文化女权主义法学的是，激进女权主义虽然强调男女两性性别的差异，但它更多的强调女性消极的一面。激进女权主义法学认为法和国家都是父权制的象征和体现，关注男女本身的性别不平等，对女性的性别压迫是女性遭受其他一切社会压迫的基础和核心，而性别压迫的主要根源是父权制的社会结构和家庭结构，性别压迫是为了维持父权制。激进女权主义法学认为：“法是按照男人看待和对待女人的方式看待和对待女人的” ，作为男性统治社会不可分割的一部分，法律使性别和种族的等级制度永久合法化。[吕世伦主编：现当代西方法学流派（下卷）[M].北京：中国大百科全书出版社，2000.]因此，国家、法律以及政策都是男性直接用来维持其统治地位和女性从属地位的工具，仅依靠改变法律是远远不够的，要达到男女两性的实质平等首先必须推翻父权制制度。
4、后现代女权主义法学
后现代女权主义法学始于20世纪80年代末期，是随着西方国家进入后工业化社会的进程中出现的女权主义理论新流派。后现代女权主义法学强调语言的重要性，非常重视法律语言的建构作用，认为人的经验离不开语言, 主张用女性的话语创建女性文化，争取和掌握女性的话语权，成为女性话语实践中的话语主体，彻底改变二元式的分离主义。后现代女权主义法学倾向于虚无主义，认为女性的范畴是一个虚构的、无法确定的本体，在社会结构中没有所谓实质的女性，也没有所谓女性的观点，也许事实上根本就不存在对所有女性有利的变化或目标。
后现代女权主义法学认为，自由女权主义法学看似是对所有女性具有普适性的理论，但是实际上它只反映了有特权的白人女性的利益，而将其他大多数女性的利益排除在外，忽视了种族和阶级等因素。在激进女权主义法学中发展起来的黑人女权主义法学和第三世界女权主义法学，也按同样的方法宣称，激进女权主义法学也只能代表少数上层。因此，任何类概念都代表不了个体，都可能把弱势群体边缘化。
四、仅就法律与性别之间的关系来分析两性地位的差异
分析女性的社会地位为何低于男性的问题存在着各种错综复杂的因素，如性别、种族、阶级等，要确定其中某一种因素到底起到多大的作用难以获得具体的实际证明。因此，以下仅单纯地就法律与性别之间的关系来分析两性地位的差异。