学习孙谦副检察长在第五届全国检察理论研究年会和省级院研究室主任座谈会上讲话精神之一

理性对待暂缓起诉制度

段明学


暂缓起诉，德国称为“起诉保留”（或“附条件不起诉”），日本通称“起诉犹豫”，是指检察机关对于具备起诉条件的犯罪嫌疑人暂时不予起诉，而是在规定的期限内视犯罪嫌疑人的现实表现决定是否起诉的制度。在规定的期限内，若犯罪嫌疑人表现较好，检察机关就不再对其进行起诉，诉讼程序随之终止；反之，如果犯罪嫌疑人表现不好，检察机关就要对其进行起诉，请求法院追究其刑事责任。因此，暂缓起诉本质上是检察机关依法享有的视犯罪嫌疑人的现实表现而决定是否起诉的自由裁量权。
暂缓起诉起源于德国和日本。其产生的直接动因，来自于刑事犯罪攀升导致的对诉讼经济的要求。自十九世纪后半叶始，随着社会经济文化的发展，犯罪案件不断攀升。在起诉法定主义下，检察官对所有犯罪都必须起诉，导致刑事积案与日俱增。为缓解司法不足的压力，赋予检察官自由裁量权就成为一种现实的选择。日本早在明治维新时代，由于犯罪大量增加，法官、检察官人数有限，刑事裁判的运营和监狱的维持所需费用成了沉重的财政包袱。如何缩短刑事诉讼程序、减轻司法和财政压力，成为政府必须解决的重大问题。为此，明治18年（1885年）的司法大臣训示明确提出了对轻微犯罪采取不立案或警告释放的方针，要求减少公诉的提起和裁判。明治政府采取了诸多措施，其中一项重要措施就是赋予检察官可以采取不起诉、缓起诉等自由裁量权，尽量减少囚犯人数。到了明治后期，即使并不是非常轻微的犯罪，根据情节也可以暂缓起诉。大正11年（1923年），日本对刑事诉讼法进行全面修改，明确规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的情节及犯罪后的状况，认为没有追究刑事责任之必要时，可以不提起公诉”（第279条），日本的起诉犹豫正式得到法律的承认。在德国，长期以来实行起诉法定主义，检察机关对所有刑事案件，都必须提起公诉。但这一原则在司法实践中受到越来越大的冲击。一方面，德国在二战后犯罪现象明显呈上升趋势。犯罪嫌疑人已由六十年代的100万上升至九十年代的700万。另一方面，犯罪日趋复杂化，环境犯罪、经济犯罪、跨国犯罪等新的犯罪形式的出现，使调查取证出现很大困难。虽然犯罪形势发生变化，但司法人员的数量在过去三十年中却处于相对稳定的状态。犯罪形势的严峻与司法资源不足的矛盾日趋突出。为缓解司法资源不足的压力，德国从20世纪60年代开始，逐渐接受了起诉便宜原则即机会原则。实行起诉便宜主义，意味着并非一切犯罪都必须提起公诉，而是要根据具体案情权衡有无追诉的必要，法律授予检察机关在确定是否对犯罪进行追诉时一定的裁量权。根据德国刑事诉讼法典的规定，德国检察官享有广泛的自由裁量权。其中一项重要的权力就是可以对轻罪实行暂缓起诉。
由于历史文化传统、法律制度等因素的影响，德国的“起诉保留”和日本的“起诉犹豫”存在一定程度的差异。主要体现在：第一，德国的起诉保留主要适用于轻罪，对于重罪不予适用，而日本“起诉犹豫”并不受犯罪轻重的限制，而由检察官根据犯罪人性格、年龄、境遇和犯罪轻重、情节以及犯罪后的情况来确定；第二，德国规定了考验期，即要求被告人在规定期限内履行相应义务，包括作出一定的给付，弥补行为造成的损害；向某公益设施或者国库交付一笔款额；作出其他公益给付；或者承担一定数额的赡养义务。被告人如在规定的期限内履行这些要求时，对其行为不再作为轻罪追究。被告人如果不履行这些要求、责令，不退还已经履行部分，并且要作为轻罪追究。在日本，法律没有规定考验期，但存在起诉“犹豫”期。检察官如认为有追诉必要时，可以在追诉时效届满前随时撤销原决定，无条件地重新决定起诉。
应当说，暂缓起诉在实现案件繁简分流，降低司法机关的诉讼压力，提高诉讼效率，预防犯罪等方面确实发挥了较大的作用。由于德国长期实行起诉法定主义，因此对暂缓起诉控制较严，但仍有4％的刑事案件通过暂缓起诉程序处理。在日本，起诉犹豫与起诉到法院判处缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面更能发挥较好的作用。1980年被起诉犹豫的人员在3年内重新犯罪率为11.5%，而同期被判缓刑及刑满释放人员重新犯罪率分别为21.5%和57.2%。因此，起诉犹豫在实务中被广泛运用。近几年，起诉犹豫占全部不起诉的90%左右，占全部刑事案件的25—30%左右。目前，许多国家和地区如美国、比利时和我国台湾地区等都有暂缓起诉的规定。
当然，作为检察机关的一项自由裁量权，暂缓起诉若运用不当，也可能造成对人权的侵犯，进而损害司法公正。因此，各国都高度重视对暂缓起诉的监督制约。在德国有法官主导的强制起诉程序，日本有准起诉程度及检察官、法官、律师、大学教授等组成的“检察审查会”对检察官的决定予以审查，以防止检察机关滥用暂缓起诉这一权力。
新中国成立后，我国立法机关在通过的1979年刑事诉讼法和1997年刑事诉讼法修正案都没有关于暂缓起诉的规定。对任一刑事案件，检察机关在审查起诉后，只能作出起诉或不起诉的决定，没有第三种选择。由于法律没有赋予检察机关暂缓起诉的权力，检察机关对拟不起诉的案件，仅仅根据犯罪嫌疑人的年龄、犯罪情节、危害程度、悔罪表现等作出不起诉决定，缺乏对犯罪嫌疑人深入充分的考察监督。因而不起诉的法律效果和社会效果都不十分理想。为了改变这种被动局面，检察机关在对犯罪嫌疑人作出不起诉决定时，常常通过检察建议，请求有关单位对犯罪嫌疑人给予行政处分以对其行为进行惩戒。然而，这种做法有悖国家设立不起诉制度的初衷，并不利于对犯罪嫌疑人的教育挽救。笔者认为，问题的症结在于检察机关对犯罪嫌疑人没有考察监督的权力，对犯罪嫌疑人没有充分的了解，因而作出不起诉决定时显得有些草率。建立暂缓起诉制度，允许检察机关对犯罪嫌疑人进行考察监督，根据对犯罪嫌疑人考察监督的情况再作出起诉或不起诉的决定，这对于保证检察机关起诉裁量权的正确行使，对于犯罪嫌疑人的教育挽救，对于缓解司法不足的压力，实现诉讼经济都具有重要意义。
目前，许多地方的检察机关都在积极探索实践暂缓起诉制度。由于缺乏法律的规范，理论的指导及论证，各地的认识十分模糊，做法极不统一。如在暂缓起诉的适用对象上，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象限于未成年中学生，有的检察机关将暂缓起诉的适用对象扩大到成年的大学生。对于暂缓起诉的滥用也没有具体的监督制约措施。这里不谈各地实行暂缓起诉取得的效果，首要的问题是，建立暂缓起诉制度的法律依据在哪里？
在法治社会，法律具有至上的权威和一体遵行的效力，任何人都不能违反和僭越法律。检察机关的一切权力都必须依法享有和行使；法律没有授予的，检察机关不得为之。这乃是法治的应有之义，也是不言自明的道理。今年4月，最高人民检察院孙谦副检察长在省级院研究室主任座谈会上的讲话中告诫我们：“错误的、随意的、违法的改革，不仅不会推动我们的工作，反而会延缓改革。有的所谓改革，制造的问题比解决的问题多，今天的改革很可能被明天再改革。尤其现在国家在制定司法改革方案和修改相关法律，我们不能自行其是，而要依法办事。”他还强调指出：“我看了报纸刊登的一篇文章，报道我们西北地区某基层检察院对一起案件做了暂缓起诉。我认为，包括零口供、辩诉交易等，可以进行理论探讨，但法律未修改或未经试点授权，是不可以想干什么就干什么的！法律监督机关尤其不能这样做！”笔者认为，这种观点是具有远见卓识的。目前，许多地区的检察机关无视法律，打着“改革”的幌子，在没有经过法律授权及充分论证的情况下，盲目上马。结果是你搞你的，我搞我的，既破坏了法律的统一性和权威性，又影响了我国检察体制改革的整体进程。因此，对于搞暂缓起诉、与被告人进行辩诉交易等，这于法无据，应当坚决予以制止。
诚然，法律具有相对稳定性，而社会变化无常，法律总是滞后于社会的发展。因此，法律应当随着社会的变化而变化，而不是相反。正如马克思所指出的，“社会不是以法律为基础的，那是法学家们的幻想。相反地，法律应以社会为基础。”但这并不意味着检察机关可以突破法律的既有框架行使权力。借口“改革”、“试验”而突破法律是不理智的，它将破坏法制的稳定性、严肃性和统一性，使法律形同虚设，对整个法制建设带来灾难性后果。正确的作法应当是，树立在法律框架内改革的意识，对法律没有规定的暂缓起诉、辩诉交易等，确实需要实行的，应当由最高人民检察院报请全国人大常委会同意，并由全国人大常委会（或全国人大常委会授权最高人民检察院）组织试点、实施，待条件成熟时，及时制定法律，在全国范围内推广、施行。

（作者单位：重庆市北碚区人民检察院）


国家物价局 财政部


关于发布交通部水上安全监督收费项目及标准的通知

1992年4月25日，国家物价局、财政部

根据中发〔1990〕16号《中共中央、国务院关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》的精神，对交通部直属海上安全监督局、港航监督局的收费进行了重新审定，经全国治理“三乱”领导小组同意，现就有关规定通知如下：
一、交通部直属海上安全监督局和港航监督局的收费项目及标准按本通知的附件执行。过去有关收费项目及标准的规定一律废止。
二、本通知只涉及水上安全监督收费项目及标准，各项收费作为预算外资金管理，收入的使用和管理办法仍按原规定执行。
三、收费单位应按规定到指定的物价部门办理收费许可证，使用财政部门统一制定的收费票据。
本通知自1992年5月20日起执行。
附件：水上安全监督收费项目及标准

附件：水上安全监督收费项目及标准
一、船舶港务费
船舶每进港或出港一次，均以船舶净吨（拖轮马力）为单位征收船舶港务费。船舶无净吨按总吨、无总吨按载重吨、无载重吨则按500吨计费；船舶有大小两组吨位的，一律按大吨位计征；进入我国领海作业的外轮，分别征收进口、出口船舶港务费；多用途船舶按到港的实际用途计征。
（一）航行国际航线船舶
每净吨（马力）0．47元
（二）航行国内航线船舶
海船每净吨（马力）0．15元
内河船每净吨（马力）0．35元
二、港务监督管理费
（一）船舶登记费
1．船舶所有权登记：基数200元（未满50净吨的船舶，基数为100元），按船舶净吨加收，每净吨收1元，超过一万净吨，超过部分减半收费；拖轮每千瓦收0．50元。
2．船舶临时登记：
1000净吨以下船舶 200元
1000（含1000净吨）净吨以上船舶 400元
3．船舶抵押登记： 按抵押总金额的0．5‰核收
4．船舶租赁登记：按租赁总金额的1‰核收
5．船舶烟囱标志或公司旗注册（自愿申请）每艘100元
6．船舶更名或船籍港变更 100元
7．船舶登记项目变更 50元
8．船舶国籍证书 正本100元／本，副本25元／本
内河船舶登记证书 20元／本
内河船舶执照 10元／本
9．废钢船登记 每艘次 100元
（二）船员适任证书申请考试发证费
1．申请费（包括发证、职务签证和换证）申请船长，轮机长适任证书 人次 20元申请大副，大管轮，船舶通用无线电报务员，船舶通用电机员适任证书 人次 15元 申请二、三副，二、三管轮，船舶一、二等无线电报务员，船舶一、二等电机员适任证书 人次 10元
申请值班驾驶员，值班轮机员，船舶限用无线电报务员，船舶通用无线电话
务员适任证书 人次 8元
申请内河一、二等适任证书 人次 12元
申请内河三、四、五等适任证书 人次 8元
2．考试费
（1）Ａ类适任证书
船长，轮机长 人次 70元
大副，大管轮，船舶通用无线电报务员 人次 50元
二、三副，二、三管轮，船舶一、二等
无线电报务员 人次 40元
船舶通用无线电话务员 人次 20元
（2）Ｂ类适任证书
船长，轮机长 人次 45元
大副，大管轮，船舶通用电机员 人次 35元
二、三副，二、三管轮，船舶一、二等
电机员 人次 30元
（3）Ｃ类适任证书
船长，轮机长 人次 30元
值班驾驶员，值班轮机员，船舶限用无线电报务员 人次 20元
船舶限用无线电话务员 人次 15元
（4）内河
一等适任证书 人次 40元
二等适任证书 人次 30元
三、四、五等适任证书 人次 20元
3．抽测、加试或补考
抽测、加试或补考，考试科目数超过相应类别、等级和职务考试科目半数以上，每人次按上述规定考试费的80％收取；半数或半数以下，每人次按上述规定考试费的50％收取。内河实操考试每人30元。
4．证书费
Ａ类适任证书 每本 10元
Ｂ、Ｃ类和内河适任证书 每本 8元
5．特免证书（仅海船）
申请费 人次 50元
证书费 每本 10元
6．复核试卷费
要求重新核查考试成绩，每人每科目收取核查费30元。
7．证明费
要求核实证书或出具资历证明，每人每项收费10元；如需中英文对照，收翻译费10元；由于核实证书或出具资历证明所发生的国际电信费用，按邮电部规定的收费标准收取。
8．签注费
Ｂ、Ｃ类适任证书的“主管机关签注”栏内规定的各项签注内容，不论增加或减去一项，均收取签注费每项2元；Ａ类适任证书的“仅有下列限制”栏内规定的各项签注内容，不论增加或减去一项，均收取签注费每项3元。
9．其他
（1）遗失、损坏适任证书或超期换证，应加倍缴纳申请费和证书费。
（2）对港澳船员和外国籍船员，按上述收费标准加倍收取。如需将试卷译成外文，每份按一千汉字60元收费，将试卷译成中文，每份按一千字40元收费。
（3）引航员考试发证
沿海一级引航员按Ａ类船长的收费标准
沿海二级引航员按Ｂ类船长的收费标准
沿海三级引航员按Ｃ类船长的收费标准
内河一级引航员按内河一等收费标准
内河二、三级引航员按内河二等收费标准
（三）船员服务簿申请及证书费
1．沿海
申请费 人次 10元
证书费 每本 10元
2．内河
申请费 人次 8元
证书费 每本 8元
3．因丢失而重新申请船员服务簿，加倍收取申请费和证书费。
4．船员服务簿内规定的签证，收费2元。
5．在规定的定期签证期限内，无故不办理定期签证者，加倍核收签证费。
（四）海员单项专业训练考试发证费
1．海员四项专业训练考试费、证书费
（1）理论考试 每人每项 3元
（2）现场实操考试 每人每项 5元
（3）证书 每本 1元
2．海员三项专业训练考试费、证书费
（1）理论考试 每人每项 3元
（2）摸拟操作考试 每人每项 8元
（3）证书 每本 1元
3．油轮、液化气体船、化学品船员特殊培训考试费、证书费
（1）理论考试 每人每项 3元
（2）实操考试费 每人每项 5元
（3）证书 每本 1元
4．原油洗舱培训考试费、证书费
（1）考试费 每人每次 20元
（2）证书 每本 5元
5．港澳船员和外国籍船员参加上述各项海员专业训练的考试费、证书费和翻译费，按海船船员适任证书的考试发证收费规定第9款（2）的标准收取。
（五）海员证费
成本费每本15元
签证费每本 5元
补发每本 30元
（六）油污水化验费（委托服务）
船舶水中油含量、有毒害物质含量化验、生活污水中生化需氧量、大肠菌群、悬浮物等化验费。
每个样品150元；同类化验，每增加一个样品50元。
船舶油漆、油种和水面污油鉴别分析，每张图谱400元。
（七）海事调解费
船舶、设施发生海上交通事故引起的民事侵权赔偿纠纷，当事人可以申请港务监督调解，并向港务监督缴纳调解费。
调解成功的，收取调解费最高不超过损失金额的1％，按当事人过失比例或约定数额分摊；调解不成的，按最高不超过损失金额的0．5％计收调解费，由当事人各方平均分摊。
因调解而支付的电讯费、差旅费等按实计收。
（八）水上危险货物监督管理费
1．现场监视费
（1）500总吨以上（含500总吨）船舶
装载危险货物数量 现场监视费
不足50吨 100元
50--不足100吨 200元
100--不足300吨 350元
300--不足500吨 500元
500--不足1000吨 600元
1000--不足5000吨 700元
5000--不足10000吨 800元
10000吨以上 1000元
（2）500总吨以下的船舶装载危险货物数量 现场监视费不足5吨 10元
5--不足10吨 20元
10--不足20吨 30元
20--不足50吨 50元
50--不足100吨 70元
100--不足200吨 150元
200--不足300吨 250元
300吨以上 350元
（3）槽管轮现场监视费
按每液货舱（罐）计算，每舱（罐）收人民币50元。
（4）船舶水上过驳作业，按上述（1）、（2）、（3）项标准向装卸双方分别计收。
（5）集装箱拆装箱现场监视费
20■集装箱每箱人民币50元
40■集装箱每箱人民币100元
2．证书费
除下列情况外，港务监督签发的《危险货物安全装载证书》正本每份100元，副本30元。
（1）500总吨以下中国籍船舶装载危险货物不足10吨，证书费20元。
（2）500总吨以下中国籍船舶的装载危险货物超过10吨而不足50吨，证书费60元。
3．单独报请港务监督审核危险货物配载计划，按《货物积载图》每份次核收50元。
（九）船舶证明签证费
1．海事声明签证
签证费 正本每份 100元 副本25元
2．在港期租船出具证明，签证费每份30元。
船舶其他事项申请签证，如发生病、伤等手续费按上述计收。
3．油污损害民事责任保险或其他财务保险证书，证书签发费，正本每份50元，副本10元。
4．油污损害民事责任信用证书
证书签发费 正本每份25元 副本5元
5．船舶残油接收证明
《船舶残油接收处理证明》每份100元。
6．船舶最低安全配员证书
国际航线船舶申领或者重新申领配员证书，收核发证书费100元。
国内航线船和航行港澳500总吨以下船舶申领或者重新申领配员证书，收核发证费50元。
（十）特种船舶和水上水下工程护航费
对装载易燃、易爆、有毒和放射性等危险货物船舶的强制护航和其他特种船舶因操纵困难等原因申请护航的应由船方支付护航费，申请维护的水上水下工程需由申请方支付护航费。
1．国际航线船舶 0．25元／马力小时
2．国内航线船舶 0．10元／马力小时
外轮节假日加收100％，夜间加收50％。
（十一）清除污染管理费
船舶及设施造成水域污染、损害环境，港务监督可责令其清除污染或组织清除水域污染。清除费由肇事的船方或设施所有人支付，水上安全监督部门按清除污染费用总金额的10％提取管理费。
（十二）水上水下作业许可证费
凡进行有碍船舶航行安全的水上水下施工作业，需向港监申请办理《水上水下作业许可证》。水上水下作业许可证每证收费10元。
（十三）船舶申请安全检查复查费
检查发现有缺陷的船舶，按检查人员指定港口纠正，船舶到达指定港口时，应主动申请复查，如中国籍船舶指定港口为国外港口，则在抵达中国第一港口时申请复查。申请复查的船舶应支付复查费用。
收费标准：每艘次100元。
（十四）浮油回收费
1．回收船航行收费（作业收费）
国际航线船舶 0．25元／马力小时（最低收费80元）
国内航线船舶 0．10元／马力小时（最低收费20元）
2．回收船停泊待时费
25元／小时
3．围油栏费
国际航线船舶 2元／米天
国内航线船舶 1元／米天
（不足12小时按半天计；12小时至24小时计1天，24小时至36小时计1．5天，36小时至48小时计2天，依此类推）。
4．接收处理船舶含油污水作业费
15元／吨（最低收费60元）
5．其它如另外租用船舶、雇用工作、技术人员等，按交通部已颁布的收费标准执行。
三、海岸电台无线电报、电话费
海岸电台无线电报、无线电话收费标准，按中华人民共和国交通部（84）交海字227号《水上无线电通信规则》，邮电部、交通部（1985）邮部联字624号《关于调整国内公众船舶电报资费的通知》和邮电部（1989）电外字525号《关于调整国际、港澳台电讯资费的通知》等文件执行。
四、船舶吨税
船舶吨税税率
------------------------------------------------------------------
| |一般吨税（元／吨）|优惠吨税（元／吨）
船舶种类 | 净吨位 |------------------|--------------------
| |90天 |30天 |90天 |30天
----------|------------|--------|--------|--------|----------
| |500吨 |2．10|1．00|1．50|0．80
| |及以下 | | | |
机| |------------|--------|--------|--------|----------
|轮船 |501-- |3．10|1．50|2．20|1．10
| |1500吨 | | | |
| |------------|--------|--------|--------|----------
动| |1501-- |4．70|2．30|3．30|1．70
|汽船 |3000吨 | | | |
| |------------|--------|--------|--------|----------
| |3001-- |5．40|2．60|3．90|2．00
船| |10000吨| | | |
|拖船 |------------|--------|--------|--------|----------
| |10000 |6．20|3．10|4．40|2．20
| |吨以上 | | | |
--|------|------------|--------|--------|--------|----------
非| |30吨 |1．00|0．40|0．70|0．30
|各种 |及以下 | | | |
机|人力 |------------|--------|--------|--------|----------
|驾驶 |31-- |1．10|0．60|0．90|0．40
动|船及 |150吨 | | | |
|驳船、|------------|--------|--------|--------|----------
船|帆船 |151吨 |1．40|0．70|1．00|0．60
| | 以上 | | | |
------------------------------------------------------------------
水上安全监督收费项目中，因船方申请，水上安全监督部门从事审核危险货物配载计划、危险货物现场监视、船舶明火作业审批、船舶安全检查复查、海事声明签证、监督员登轮答复等工作所发生的交通费按实计收。