合同法定解除条件比较研究
张松*
（西北政法学院， 陕西 西安 710063）

[内容摘要]合同法定解除权是法律赋予非违约方在其自身利益遭受违约方行为严重损害时得以采取的一种违约救济措施。由于此种救济将导致双方合同关系终止的后果，各国对其均规定了严格的限制条件，但在具体规定上存在着较大差异。本文拟对各主要国家的合同法或判例法以及国际统一合同法有关法定解除条件的规定进行比较、评析，以期为进一步完善我国合同法定解除制度提供参考和借鉴。
[关键词]法定解除条件 根本违反 预期违反
[Abstract] The legal right to terminate (avoid) contracts is a remedy for breach of contract provided by laws available by the non-breaching party when it suffers great losses due to the breach. This remedy leads to the termination (avoidance) of the contracts of parties, so all countries provide very strict limitative requirements for it but they are quite different in specific provisions. This thesis will compare and analyze those relative provisions in contract laws or case laws of some main countries and in international uniform codes in order to provide some advice on how to improve the system of legal termination (avoidance) of contracts in our contract law.
[Key Words] Legal requirements to terminate (avoid) contracts; Fundamental breach; Anticipatory breach
合同的法定解除是指在合同有效成立后，没有履行或没有完全履行以前，当法定的条件具备时，根据一方当事人的意思表示，使合同关系消灭的行为。一般说来，合同生效后，当事人一方不得擅自解除合同，但在履行过程中，有时会产生某些特定情况。例如，由于对方当事人严重违约，从而使债权人订立合同的目的不能达到，这样合同的存在对债权人来说已不具有实质意义，合同即使在以后能够被遵守，债权人的目的仍不能达到，因此应允许债权人宣告解除合同，从而使其从已被严重违反的合同中解脱出来，及时消除或减少因对方违约所造成的损失。
但是，这并不是说，一旦违约都可以导致合同的解除。如果对法定解除权不加以严格的限制，就会导致各种交易关系轻易的消灭，既不符合鼓励交易的目的，也不利于资源的有效利用，甚至常常会损害合同双方的利益，特别是在一方虽已违约，但违约当事人能够继续履行，而非违约方愿意违约方继续履行的情形时，就应当要求违约当事人继续履行，而不能强令当事人消灭合同关系。因为在此情况下只有继续履行才符合当事人的订约目的，才能更好地保护非违约方的利益。
鉴于以上考虑，对非违约一方的法定解除权，各国均规定了十分严格的条件和限制，但由于各国合同法律制度的不统一，各国的规定存在着较大差异。本文拟对各主要国家的合同法或判例以及国际统一合同法有关法定解除条件进行比较、评析，以期为进一步完善我国《合同法》法定解除制度提供参考和借鉴。
（一）英国
英国《1979年货物买卖法》将合同条款分为两类，一类是条件条款（conditions），也被称为主要条款；另一类是担保条款（warranties），也称为次要条款。当事人违反两类条款将会产生不同的后果。该法第11条第3款规定：违反主要条款的，将会产生一种权利解除合同；违反次要条款的，将会产生损害赔偿请求权，而没有权利拒绝接受货物。合同条款的上述分类方法由于完全不考虑违约方违反特定合同条款所造成的实际后果有多么严重，显得过于僵硬，在有些案件中可能引起不公正。但这种分类也有一个重要的优势，即具有确定性，双方当事人都可以事先知道违反某个条款必须承担什么样的法律后果。
如果一项条款未被制定法加以分类，法院依据该条款在合同中的重要性来决定其是一个主要条款，还是一个次要条款，其检验的标准是，是否一项特定的许诺涉及事情的根基，以至于如果不履行这项许诺，就会使合同其它部分的履行实质上不同于非违约方的预期。 例如，同样是由于生病不能按时履行合同中的义务，在Poussard v. Spiers(1876) 一案中，歌手违反合同未能如约参加演出，使整个合同无法履行，被告有权解除合同，另找他人代替原告，而Bettini v. Gye(1876) 一案中，歌手未能如约参加排演，并不影响合同如约履行，原告仍然可以按约参加演出，所以被告不能解除合同。另外，当事人也可以在合同中对条款进行分类，指出某些条款是主要条款，另一些条款是次要条款，这与（1979年货物买卖法）中的分类具有相同的含义。但在一些情况下，当事人的分类也不是决定性的。 但一般而言，只要当事人清楚地说明了违反某个合同条款的后果，法院就愿意判决当事人的分类是有效的。
自从1962年的一个案例 之后，英国法院开始承认那些无法归属的条款为“中间条款”。对于这类条款，法院主要考虑的是违反该条款实际造成的后果是否严重到足以根本性地破坏合同目的，从而决定非违约方是否有权解除合同。但是，在英国法院的实践中，还是首先要考虑所违反条款属于主要条款还是次要条款，再考虑违反合同的后果。如果前者可以明确，则再无必要考虑后者。
英国法院的实践中还有三种特殊的违反合同的情况：一是预先违反合同；二是违反合同只涉及分期履行合同中的一个小部分；三是违反合同的结果并不影响实际履行合同的可能性，只是影响了合同的商业盈利性。
在第一种情形中，一方当事人在合同履行期限到来之前预先声明他不打算履行合同义务，或者使自己处于一种不可能履行合同的状况， 那么，对方当事人有权解除合同，并且可以立即向法院起诉，请求赔偿；也可以等待合同的履行期限届满时，再看对方当事人是否准备履行合同，如不履行的，再向法院起诉。此处赋予非违约方立即起诉的权利旨在使无辜的当事人遭受的损失尽快获得补偿。如果非违约方选择了等待对方履行，此时合同依然有效，而非违约方为了履行自己的义务，可以产生一些合理的费用，在期限届满以后再以对方根本性违反合同提出解除合同和赔偿请求。对此英国的学术界与法官们有很大的争议，因为在对方当事人清楚地表明了预先违反合同的意图之后，履行合同显然是不必要的，由此而产生的费用也完全浪费了，而且也与受害方减轻损失的义务相矛盾。同时非违约一方也可能承担在期限到来时，他自己可能会违反合同，反而使原来违约一方获得了解除合同的权利。
对于分期履行的合同，当事人违反其中一次履行的行为，是否能够授权对方当事人解除合同，其实质上依然是决定该种违反是否属于前述的根本性违反合同目的，这要取决于每个案件中的合同条款和具体情况。比如买卖合同中，法院并不单纯考虑当事人违反合同所涉货物在合同规定的货物总量中所占的比例，还要结合具体情况决定该种违反的后果，从而判断是否构成了根本性的违反合同。
除此之外，还可能出现一种法定解除的可能，一方当事人履行了他的主要义务，只是在次要的方面违反了合同，其结果并没有影响继续履行合同的实际可能性，只是在商业上，这样做不太合理，以致在事实上根本违反了合同。
（二）美国
英国法关于条件和担保条款的区分，对于美国法也产生了重大影响。但《统一商法典》（下称U.C.C.）并未明确区分条件和担保条款。U.C.C.在第2-703条和2-711条分别规定了买卖合同卖方和买方的各种救济，其中就有法定解除权的行使。第2-612条规定了分批交货合同的违约救济，并明确规定：“一批或多批货物，如果因不符合合同或存在其它违约而使整个合同的价值严重降低，即构成违反整个合同。”U.C.C.第2-610条则规定了“预前毁约”时非违约方的救济措施。美国判例法往往通过判断是否存在“严重违约”或“完全违约”来决定合同一方的违约行为能否成为另一方解除合同的理由。因此， “严重违约”实际上就是非违约方行使法定解除权的条件，而如何来决定“严重违约”又纯属一个事实问题，需要法官在个案中依据具体情况做出决定。
就合同的履行，依据不同程度通常可分为三种：（1）完全履行；（2）基本履行；（3）严重违约。后两种履行情形属于违约行为。由此，决定合同一方的违约行为能否成为另一方解除合同的理由即是要决定该种违约属于基本履行还是严重违约。基本履行指当事人一方基本履行了合同义务，仅在履行中稍有背离。依据基本履行理论，如果（1）违约履行仅仅轻微低于合理期待的目标和（2）此种轻微背离非为恶意，则非违约方不能解除合同。所以法院需要分析事实，判定该履行行为是“基本履行”还是“严重违反”。 美国合同法学者综合不同意见认为以下是法院判断“基本履行”或“严重违反”合同的依据：（1）受损害一方在多大程度上失去了他所合理预期的从合同中应得的利益；（2）受损害一方的损失在多大程度上是可以适当弥补的；（3）如果受损害一方终止履行，有过失一方在多大程度上会遭受侵害；（4）有过失一方弥补过失的可信度；以及（5）有过失一方的行为在多大程度上符合“善意”与“公平交易”准则。
美国法中没有“迟延履行”的概念，因此对于不能按时履行是否可以使相对方解除合同义务法院也要视具体情况而定。美国法院在分析过程中通常首先要决定约定的履行期限是否构成一项先决条件（condition precedent）。一般来说，美国法院并不认为履行期限条款是一项先决条件。另外也可以考虑该种逾期履行属于上述“基本履行”还是“严重违反”合同。在绝大多数情况下，只要在合理的时间内履行均属于“基本履行”。但如果合同明确规定严格按照预定时间履行非常重要，即“time is of the essence”，则按时履行是一项先决条件，违反这一条件将会使非违约方得以解除其合同义务。如果缺少上述的明确约定，在违约一方仅略迟于约定日期履行时，美国法院一般不愿就此使非违约方解除合同。但也有一些例外情况需要特殊对待。比如在选择权合同（option contract）的情形，一项期限为30天的选择权在第31天行使即为无效。又如虽然在合同中未明确规定，但合同标的物的特殊用途使合同双方均意识到按时履行的重要性，如一批圣诞礼物的买卖合同的履行就必须在节前履行。
美国U.C.C.在总结了英美国家的判例经验的基础上，明确采纳了预期违约制度。该法典第2-610条不仅肯定了美国判例确立的在明示预期违约情况下非违约方享有的选择救济措施的权利，而且还增加了非违约方中止履行合同的权利。而为了准确地判定默示预期违约，U.C.C.第2-609条规定，当一方有合理理由认为对方不能正常履约时，他可以书面形式要求对方提供正常履约的充分保证。如果对方没有在最长不超过30天的合理时间内按当时情况提供履约的充分保证，则构成默示预期违约。由于单纯地预见到对方将不履行或不能履行合同，并不意味着对方将不履行或不能履行合同，美国法将提供保证作为其他救济手段适用的前提，消除了主观“预见”所带来的随意性，限制了对合同解除权的滥用，因而更为合理，值得我国借鉴。
（三）德国
《德国债法现代化法》于2002年1月1日生效，是自《德国民法典》问世以来最重大，最深刻的一次改革。
新文本第323条是关于双务合同情形法定解除权的特殊规则，它适用于双务合同中一切违反义务的情形，包括不给付、迟延给付和不良给付，且不再限于牵连性主给付义务，亦应适用于从给付义务或者其他附随义务， 其中不良给付情况下的法定解除权是首次被引入到《德国民法典》中，第323条的适用范围显著扩大。该条第1款规定债权人必须为债务人指定一个适当的后续履行期间，并且期间必须届满未果。这是解除的一个要件；在第2款规定了一些免于指定期间的情形； 第3款规定了以警告代替指定期间的情形；第4款规定了预期违反时的解除；第5款规定在单纯一部给付的情形，债务人原则上只能进行一部解除。只有在债务人对一部给付不具有利益时，其才可以进行总体解除。在不良给付的情形，以违反义务为不显著为限，债权人不得解除合同；第6款规定在债权人应对解除原因承担单独责任、或者承担主要责任时，或者在债权陷于受领迟延时，排除解除的权利。
新文本第324条规定，即使只是违反新法第241条第2款规定的不涉及给付的附随义务，债权人仍可以解除合同。依新法第324条解除合同，必须具备以下几个要件：一、必须为双务合同；二、必须违反新法第241条第2款的保护义务；三、不能够苛求债权人信守合同。但在违反此种义务影响到主给付，并使给付不能依约履行时，适用新法第323条。
新文本第321条规定了不安抗辩权制度，在期间届满相对方仍然欠缺给付能力时，先为给付义务人可以解除合同。在此情形上，准用第323条。该条将旧文本中“财产在订约后明显减少” 的不安抗辩权适用前提扩大为“欠缺给付能力”，借鉴了英美法系中的预期违约制度的适用前提，也与第323条所规定的预期违约制度相照应。
新文本第326条第5款规定：“债务人依第275条第1款至第3款不需要给付的，债权人可以解除合同；对于解除，准用第323条，并且无需指定期间。”第275条第1款调整的是所谓“事实不能”，即根本就不能够履行给付的情形；第2款调整的是所谓“事实不能”，即给付虽然在理论上为可能、但却不会为任何理性的债权人所认真期待的情形；第3款则对应由债务人亲自履行给付、即专属给付的情形做出了特别的规定。
（四）CISG
CISG的第49条规定了卖方违约时买方可以解除合同的条件。该条第1款列举了买方可以解除合同的两种情形：（1）“卖方不履行其在合同或本公约中的任何义务，构成根本违约”；（2）在卖方不交货时，买方依据第47条规定的程序给了卖方履行的宽期限，而卖方在宽期限内仍不交货或他声明将不交货。类似地，CISG的第64条规定了买方违约时卖方可以解除合同的条件，列举了以下两种情形：（1）“买方不履行其在合同或本公约中的任何义务，构成根本违约”；（2）在买方没有按合同规定的日期履行时，卖方依据第63条规定的程序给予买方履行的宽期限，而买方在宽期限内仍不交货或声明将不履行义务，包括不接收货物或不支付货款。另外，CISG的第72条规定了在履行合同日期到来之前，当事人构成预期根本违约的条件，可以解除合同。第73条指出分批交货合同中一方当事人不履行其中任何一批货物义务构成根本违约，另一方当事人可宣布合同对该批货物无效；若另一方断定今后各批货物履行也将根本违约，可宣告解除整个合同。
综合以上条款可知，CISG中规定的法定解除条件大体可分为两种情形：一是一方当事人根本违约（分为实际根本违约和预期违约），二是当一方当事人的违约尚不足以构成根本违约时逾额外期限而不履行。
CISG没有采纳英国《1979年货物买卖法》将条款分为条件和担保的作法，而是通过确立根本违约这一制度，将合同后果与合同目的实现结合起来，以违约严重性来确定解除合同的条件。依据CISG第25条的规定，构成根本违约必须符合以下条件：第一，违约的后果使受害人蒙受损害，这里所述的损害(detriment)是广义的，包括了商业利益损失，标的物损坏，商业机会损失等多种情况；第二，“以致于实质上剥夺了他根据合同规定有权期待得到的东西”。此处所称“实质上”，意味着对当事人重大合同利益的剥夺，因此表明了一种违约后果的严重性；“以致于”则表明违约行为和另一方蒙受的重大损失之间的因果关系；第三，违约方预知，而且一个同等资格、通情达理的人处于相同情况下也预知会发生根本违约的结果。在这里，CISG为贯彻过错责任原则，采用了主客观标准来确定违约人的故意问题。
CISG规定以上三个必备条件严格限定了根本违约的构成，但有时也限制了非违约方法定解除权的行使。例如，违约人对结果的预知程度在不同的案件中是不同的，倘若违约人对结果的预知很少，甚至根本没有预知，而违约的结果实际上造成重大损害，在此情况下，因为违约方的行为不构成根本违约，则非违约方仍必须受已被严重违反的合同的拘束，尽管合同的履行对他已经没有意义，也不能解除合同，这显然不妥。本来违约人能否预见，那是一个过错程度问题，不应影响到解除权的实际行使。所以CISG规定的“可预见性”要件，使其不如美国《统一商法典》仅根据具体违约程度来确定是否可解除合同，更有利于保护非违约方。
第72条在预期根本违约时非违约方可宣布解除合同，在执行中更应慎之又慎，既要“明显看出对方当事人将根本违约”，又要履行该条第2款规定的通知程序，否则属不适当地解除合同，导致非违约方可能不仅在履行期到来时应该接受对方当事人提供的履约，同时还要承担本身构成根本违约的风险。该条第3款是关于明示预期违约的规定，大致相当于U.C.C.第2-610条的规定。所不同的是CISG仅在“时间许可”的情况下要求对方作出保证，而并未如同美国法那样，将其列为其它救济手段的前提，这就可能会导致解约权的滥用。
按照CISG第47条和第63条的规定，对方当事人的迟延履行实际上赋予了非违约方一项选择的权利，从字面意义上讲，他可以不利用宽限期程序，直接宣布解除合同，也可以给出一个宽限期，逾额外期限不履行，再解除合同。而从功能上讲，这两项条款正是为了确定在迟延履行在哪个时间点才构成根本违约，从而确定非违约方可以解除合同的时间。这种宽限期程序使等待履行的非违约方消除了相对方逾期不履行是否足以构成解约权的不确定性，减轻了非违约方可能承担的不当解除的风险。
（五）中国
我国《合同法》第94条规定了法定解除的条件。合同法规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（1）因不可抗力致使不能实现合同目的；（2）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要义务；（3）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行的；（4）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（5）法律规定的其它情形。 从这个规定可以看出，我国《合同法》主要参考了CISG的作法，规定法定解除的条件主要为预期根本违约，实际根本违约以及逾额外期限仍不履行三种情形，采用“不能实现合同目的”的说法，抛弃了预见性理论主观标准，减少了因此而造成的在确定根本违约方面的随意性现象以及对债权人保护不利的因素。
一般而言，预期违约制度是英美法系国家特有的合同法制度，而不安抗辩权制度是大陆法系国家合同法的一项特有制度。我国《合同法》充分借鉴了这两大制度以及CISG行之有效的经验，对预期违约制度和不安抗辩权制度采取兼容并包的态度。 也有人认为我国同时规定这两种制度有重复规定之嫌。持这种观点的人实际上混淆了这两种制度。它们虽然相似，但也有显著的区别，如二者产生的前提条件不同，依据原因不同，救济方式不同。 我国《合同法》的规定可以使债权人在不同的情形选择更有利于自己的救济措施，从而加强了对债权人利益的保护。另外《德国民法典》新文本也同时规定了这两种制度，从实例的角度说明我国《合同法》这样立法的合理性。
值得注意的是，我国《合同法》将不可抗力单独列出作为一项法定解除的条件。一方面从各国立法看，各国均未将其单独列为一项法定解除的条件。如《德国民法典》新文本仅在第326条第5款的规定在给付障碍的情形下，债权人可以解除合同。英美法系国家则用合同落空原则解决不可抗力致使合同不能履行的问题，确认合同解除。但这种解除不经过当事人的解除行为，而是由法官裁决。CISG规定非违约方仅在不可抗力导致出现公约法定解除的情形下才可以解除合同； 另一方面，法定解除作为一项违约救济措施，其发生的基本条件是违约行为本身，而不是引起该违约行为的具体事由。因此在不可抗力引起一方根本违约或逾额外期限不履行的情形时，非违约方的法定解除权并非源于不可抗力本身而是源于不可抗力所引起的严重后果。因而无论从各国的通行作法还是从法定解除自身内涵看，均没有必要将不可抗力单独列为法定解除条件之一，我国将其单独列出不利于法定解除立法体系的简洁和明确，容易引起混乱。
从立法结构上看，我国法定解除及其条件被规定在“合同权利义务终止”一章中，这种安排也是比较独特的。如前所述，合同法定解除根本上是非违约方的一种救济措施，是法律赋予非违约方在对方违约的情况下保护自身利益的手段。它与损害赔偿，实际履行等相并列而存在。CISG、PICC、PECL 及U.C.C等均将法定解除规定在违约补救部分。我国的作法实际上是舍本逐末。合同法定解除导致合同终止，但其更重要、更核心的意义在于为非违约方提供了一种救济措施。所以我国应仿效各国通行的作法，将法定解除及其条件规定在合同双方的权利义务或救济措施专章中，这样更符合法定解除的本质，更有利于其在社会经济交往中发挥重要的作用。
结束语
比较以上各国立法和判例，我们可以看出，由于法定解除直接导致双方当事人之间合同终结的法律后果，所以非违约方仅仅有权在严格的法定条件下宣告解除合同。因此，确定法定解除条件是否成就非常关键。各国均以不同规定确立了具体的法定解除条件。我国统一合同法以“不能实现合同目的”为标准，借鉴CISG的作法，将合同后果与合同目的实现结合起来确定合同法定解除的条件，较以前三部合同法来讲，已是向前大大迈了一步，但仍显得太笼统，在实践中因现实情况的复杂多样而显得操作性不强，对于具体情形下当事人是否可以行使法定解除权往往会引起很大的争议，又因立法体例的不清晰，使作为一项违约救济措施的法定解除权不能为当事人有效利用。我国有必要在借鉴各国经验的基础上，进一步针对不同情况下的违约制订更为具体详细的规则，通过完善立法结构和相关法律概念，明确合同法定解除条件。这样，一方面可使合同双方预知何种违约行为将导致合同法定解除从而在履约过程中谨慎行事，在一定程度上减少合同的法定解除，达到维护交易安全和稳定的目的；另一方面可使非违约方在合同法定解除条件成就时充分利用法定解除这一救济措施来减少因对方严重违约所造成的损失，也可以使违约方在条件未成就时，有效地阻却非违约方不当地行使解除权，以维护自身的利益。


* 作者简介：张 松（1977- ），女，西北政法学院2001级国际法学硕士研究生。
1 何宝玉：《英国合同法》，中国政法大学出版社1999年版，第615页。
2 Poussard v. Spiers 1876 1 QBD. 351, 转引自何宝玉：《英国合同法》.
国家环境保护总局


国家环境保护总局文件

环发〔2004〕108号




关于贯彻全国依法行政工作电视电话会议精神做好推进依法行政建设法治政府工作的通知
　　

各省、自治区、直辖市环境保护局（厅）：

　　2004年6月28日，国务院召开了全国依法行政工作电视电话会议（以下简称“依法行政会议”）。为认真贯彻依法行政会议精神，扎实做好推进依法行政、建设法治政府的工作，现通知如下：

　　一、认真学习依法行政会议文件，深刻领会会议精神，充分认识推进依法行政、建设法治政府的重大意义。

　　依法行政会议是国务院贯彻落实依法治国基本方略的重大行动。在依法行政会议上，温家宝总理深刻阐明了推进依法行政、建设法治政府的重要性和紧迫性，具体提出了推进依法行政、建设法治政府的工作任务，明确要求切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导，为全国各地方、各部门推进依法行政工作指明了方向。

　　各级环保部门要认真组织学习温家宝总理在依法行政会议上的讲话，学习《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》、《国务院法制办公室关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》等文件，深刻理解其精神实质，充分认识全面推进依法行政、努力建设法治政府的重大意义，提高各级环保部门领导干部和管理人员依法行政的意识和依法办事的能力。

　　各级环保部门要统一思想，提高认识，站在“三个代表”重要思想和执政为民的高度，牢固树立依法行政、依法管理环境的意识，立足长远，抓好当前，在环境保护领域全面开展推进依法行政、努力建设法治政府的工作。

　　二、按照依法行政会议的部署和要求，扎实做好贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的各项工作。

　　2004年3月22日，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》确立了建设法治政府的目标，规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。

　　为贯彻实施《纲要》，2004年4月30日，总局印发了《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》（环发〔2004〕74号），要求各级环保部门按照《纲要》的要求，推进环保部门的依法行政工作。根据《纲要》的要求，总局正在组织制定贯彻落实《纲要》的五年规划，确定环保系统推进依法行政的工作目标、工作步骤、配套制度建设以及各阶段的工作重点。

　　各地环保部门在贯彻落实《纲要》的工作中，要结合总局4月30日的通知要求和全国环保系统推进依法行政的工作目标、工作步骤、配套制度措施，做好当地环保系统的依法行政工作。

　　（一）按照总局确定的以下工作目标，推进当地环保系统依法行政工作。

　　提出环境保护地方性法规和地方政府规章草案、制定环境保护规范性文件等制度建设，符合宪法和法律法规规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会、经济的可持续发展提供制度保障。

　　科学化、民主化、规范化的环境保护决策机制和制度基本形成。环境信息公布全面、准确、及时，社会公众能够有效参与环境保护决策。环境行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

　　环境保护法律、法规、规章和标准得到全面实施，公民、法人和其他组织合法的环境权益得到切实保护，环境违法行为得到及时纠正、制裁。

　　环境行政执法程序得到遵守，环境行政执法行为得到规范。环保部门履行法定职责，不仅遵守环境保护的实体法规定，还严格遵守行政执法的程序法规定，特别是环境保护的现场检查程序、环境许可和审批程序、环境收费程序、环境处罚程序、环境复议程序以及行政应诉程序、行政赔偿程序、强制执行等程序，并使用国家规范的环境行政执法文书。

　　环保部门所拥有的行政权力与所承担的责任紧密挂钩，与环保部门自身的利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，层级监督明显加强，行政监督效能显著提高。

　　环保系统工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段进行环境管理。

　　（二）按照总局确定的以下工作步骤，开展依法行政工作。

　　贯彻实施《纲要》的第一个五年规划，可分为三个阶段执行：

　　第一阶段：准备阶段（2004年10月底以前），各级环保部门要根据《纲要》的要求，从实际出发，制定本单位的实施规划（五年规划），并报上级环保部门备案。

　　第二阶段：实施阶段（2004年11月—2008年12月），各级环保部门要按照五年规划逐年制定年度实施计划，确定贯彻实施《纲要》的阶段任务，分层次、有步骤、有重点地认真组织实施。

　　2004年度实施《纲要》的主要任务，是做好贯彻实施《行政许可法》的各项工作。

　　第三阶段：检查和总结阶段（2009年1月—5月），按五年规划确定的目标、任务和要求，由各级环保部门负责在各自管辖范围内组织开展检查和总结工作，找出存在的问题，制定第二个五年实施规划。

　　（三）建立健全有关配套制度和措施，为《纲要》的全面贯彻实施提供制度保障。

　　健全的制度是依法行政工作落到实处的保障。地方各级环保部门要根据《纲要》的要求，重点建立健全以下配套制度：

　　建立环境立法的专家咨询论证制度。按照实现决策科学化和民主化的要求，建立提出环境保护地方性法规和地方政府规章草案、制定环境保护规范性文件的专家咨询论证制度，实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，从制度上保证听取法律专家和第一线环境管理人员的意见。

　　强化环境立法的公众参与制度。采取听证会、论证会等形式听取公众意见，必要时在本局（厅）网站和有关环境报刊上公布环境立法草案，广泛征求社会各界意见，增强环境立法项目、立法过程的公开性和透明度。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度，使环境立法更加充分体现最大多数人民群众的最大意愿。

　　建立环境保护法规、规章和其他规范性文件的定期评估和定期清理制度。环境保护法规、规章和其他规范性文件及其确立的重大环境管理制度实施之后，要实行实施效果的定期评估和规范性文件的定期清理制度，并根据实施情况及时按法定程序予以修改或者废止。

　　健全科学民主的环境决策机制。建立健全公众参与、专家论证和环保部门依法决定相结合的环境行政决策机制，并按照修改后的《国务院工作规则》的规定，修订本单位的工作规则，完善环保部门的内部决策规则和行政决策程序，提高决策水平。除依法应当保密的外，通过媒体对外公开环境保护决策的事项、依据和结果。

　　健全环境决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全环境决策责任追究制度，并加强对环境行政决策活动的监督，完善监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。对违法和不当进行环境行政决策活动的，要依法追究责任人的法律责任，实现有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的法治要求。

　　建立健全环境保护行政许可听证制度。2004年6月23日，总局发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》（总局令第22号），规定了环境保护行政许可听证的具体范围和有关程序，以及听证参加人享有的权利和承担的义务，并规范了《环境保护行政许可听证告知书》等有关法律文书格式。地方各级环保部门要严格按照《行政许可法》要求，遵守《环境保护行政许可听证暂行办法》规定的程序，保障公民、法人和其他组织知情权、陈述权和申辩权。

　　推行政务公开制度。在领导体制上，坚持党组（党委）统一领导，综合业务部门主抓，纪检监察部门组织协调；在公开内容上，突出重点，主要抓排污收费、建设项目审批、环保设施验收、废物进口审批等特殊环节；在公开形式上，因地制宜，采用简便有效的公开载体；在工作方法上，始终同反腐倡廉、行风建设相结合；在监督保障上，建立群众与社会参与的监督机制，确保公开的内容真实有效。

　　推行行政执法责任制。总局在部分地方环境行政执法责任制试点的基础上，总结形成了“一二三四五”的工作思路，即：贯穿行政执法责任制“一条主线”，实现既要保护公民的合法权益，又要提高行政效率“两个目标”，抓住立好法、学好法、用好法“三个环节”，做到执法主体、执法行为、执法程序和执法形式“四个合法”，确保执法的依据、责任、权限、手段和要求“五个明确”。东部地区省份，要在全省范围环保部门全面推进环境行政执法责任制；中西部地区省份，要在省和地市级环保部门重点推进环境行政执法责任制。

　　完善环境行政执法行为监督体系。地方各级环保部门要建立内部与外部相结合，多种监督手段综合运用的监督机制。具体措施是：通过健全环境法制工作机构、推行执法责任制，强化执法主体内部的自我监督；通过实施规范性文件和重大环境行政处罚案件备案制度、环境行政执法情况统计报告制度、环境行政复议制度，强化环保系统内部的层级监督；通过实施案件移送制度、环境行政诉讼案件的应诉制度、国家赔偿制度，接受司法机关的监督；通过实施人大政协提案落实情况的跟踪检查和报告制度，自觉接受人大和政协的监督；通过实施重大环境行政执法行为的公示和听证制度、环境信访制度，接受人民群众的监督；通过实施重大环境情况通报制度、环境质量公报制度、空气质量日报制度和重要河流断面水质报告制度，接受社会舆论监督。

　　强化行政复议制度。有行政复议任务的环保部门要充分运用行政复议这种行政机关内部的层级监督手段，加强对下级环保部门行政执法行为的监督。通过行政复议，对下级环保部门和自身的各种违法和不当行为，坚决予以纠正，保护环境管理相对人的合法权益。

　　三、提高认识，明确责任，切实加强对推进依法行政、建设法治政府的领导。

　　推进依法行政的关键在于领导重视。各级环保部门要把依法行政工作摆到日常工作的重要位置，确立局（厅）长为本局（厅）推进依法行政工作的第一责任人，并实行部门和内设机构第一责任人负责制，一级抓一级，逐级抓落实。

　　各级环保部门的领导干部要带头学法、守法、用法。通过加强法律知识学习，建立法制意识，树立法制观念，增强法律素养和专业素质，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平。各级领导干部不仅要敢于执法，还要善于执法，善于运用法律手段解决各种问题和矛盾。积极支持一线执法人员严格执法，不得以任何形式干预行政执法，更不能以权代法、以权压法、以权废法。

　　各级环保部门要充分发挥法制机构的作用。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，法制工作的专业性、技术性很强，需要一支政治强、作风硬、业务精的法制工作队伍，协助环保部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级环保部门要充分发挥法制机构在依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用，为政府立法、行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策。各级环保部门要加强法制机构和队伍建设，为他们开展工作提供支持和保障。法制机构工作人员也要适应新形势、新任务的要求，不断增强政治和业务素质，努力提高工作能力和水平。

　　四、及时研究依法行政工作中出现的新情况、新问题，并进行分析、总结和报告。

　　结合各地贯彻实施依法行政会议精神和《纲要》的进展情况，各级环保部门要及时了解本单位的新情况、新问题，进行分析、研究和总结，定期报送总局。各级环保部门的法制工作机构，要充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用，做好有关督促检查、协调指导、政策研究和情况交流工作。

　　全面推进依法行政、建设法治政府是一项任重道远的工作。各级环保部门要以依法行政会议和实施《纲要》为契机，依法行政、严格执法，切实加强环境保护行政监督管理，实现新世纪的环保目标。

　　

　　二○○四年八月三日