政府采购评审专家制度有待理顺

作者：谷辽海
来源：中国经济时报
发表时间：2005年9月20日

政府采购评审专家是指政府采购的投标文件（包括招标以外采购方式中的报盘文件、报价文件等）在开标之前，具有技术、经济等方面高级职称的专家学者受采购人或采购代理机构的聘请，参加招标、竞争性谈判、询价、单一来源等政府采购活动评审，依照法律和招标文件的规定，对投标文件进行审查、评估和判断，以确定货物、工程和服务的合格供应商。

我国的《招标投标法》有多个条款规定公共采购评审专家的权利和义务，但《政府采购法》没有一个条文规范评审专家。为此，财政部协同监察部于２００３年１１月１７日共同制定了《政府采购评审专家管理办法》（以下简称《办法》）。《招标投标法》虽然建立了公共采购的评审专家制度，但由于立法的缺陷，受聘专家难以站在第三方的立场进行客观公正、公平的评审。《办法》虽然进行了一些弥补，但毕竟是属于行政规章，其位阶较低，又不能与法律相冲突。以下，笔者从立法所存在的缺陷和实践中普遍存在的问题，对我国的评审专家制度进行一些分析。

首先，现行法律为采购主体牟取私利提供了法定机会。我国公共采购市场活跃的一支庞大队伍是以营利为目的的招标公司，从业人员鱼龙混杂，不需要参加全国统考获得从业资格，不需要领取全国统一的上岗执业证，很少有经过专业的法律职业培训，不受公务员编制的法纪约束，没有专门规范其行为的法律和行政法规。多年来，国家公共采购的重大项目基本上都是委托这些中介机构来完成的。根据《招标投标法》规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责，中标供应商的确定是由评标委员会来决定的，表面上似乎很公正。然而，评标委员会的成员主要是来源于招标公司的专家库，报酬是由招标公司支付的，酬金的多少也是由招标公司决定的。受聘专家拿了招标公司给付的酬金，评审意见不可能违背委托人的意志。

这样看来，好像所有的黑箱操作都源于招标公司，也不尽然。供应商想获得采购项目主要有两条途径，其一是直接从采购人通常是用户下手，按照采购标的额给付具体掌权人回扣。招标公司为了源源不断地代理业务，通常都会对采购人俯首贴耳，言听计从，服从对中标供应商的安排。其二，是通过寻租人招标公司这个桥梁，通络关系，为行贿人和受贿人提供方便，然后获取相应报酬。由于寻租人为了承揽采购项目的代理业务，从而能够在中标供应商那儿获取巨额的采购代理费和中标服务费，为此，招标公司情愿为设租人当替罪羊。可见，现行法律为设租人和寻租人提供了合法的获取私利空间。

其次，评审专家的管理缺乏科学有效的机制。首先，评审专家库管理混乱。根据《招标投标法》，公共采购市场的评审专家主要来源于两类专家库，一是国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册；一是招标代理机构自己建立的相关专业的专家库内。专家的产生可以采取随机抽取方式，也可以直接确定。依照《办法》，专家库由财政部门统一建立和管理，也可以借用代理机构的专家库，评审时在财政部门监督下通过随机方式抽取。其次，评审专家无法有效进行评审。为了避免评审专家与采购主体和供应商之间进行“勾兑”串通的几率，《办法》规定，评审专家的抽取时间原则上应当在开标前半天或前一天进行，特殊情况不得超过两天。评审专家都是业余的，有自己的科研业务，随机抽取的专家在开标前半天接到开会通知，有些根本就无法参加评审，有些匆忙赶到现场，也不可能在几个小时之内马上有自己的独立观点。因为厚如砖块的数百页招标文件和投标文件，全部看完至少需要两三天时间。评标现场的专家打分基本上是招标公司误导的结果。第三，评审专家的专业分类不科学。现行法律只规定技术、经济等方面的专家，非常笼统，导致评审专家的确定带有极大的主观随意性。第四，电脑随机抽取专家并不能保证评审活动的公正。虽然电子商务普遍进入了我国的各级政府机关，互联网对于提高政府采购效率大有帮助，然而虚拟世界中的各种程序毕竟是在我们自然人控制之下。第五，法律方面的专家基本上都被排除在政府采购活动之外。“标书”的合法性、供应商的商务资质、评标程序的合法性等方面都涉及到法律问题，但我们在评审专家名录中很少看到有法律界的专家介入。第六，评审专家的数量存在着尴尬。根据《招标投标法》，依法必须进行招标的项目，其评标委员会成员人数为五人以上单数。实践中，不管多大的采购项目，招标公司通常将评审专家控制在五名以内。因为多增加一名专家，就意味着招标公司多支付一份报酬。同时也不利于招标公司对专家的意见进行统一和控制。第七，现行法律限制了评审专家的地区分布。依照《招标投标法》，评审专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。具备这样条件的专家大多集中在北京、上海、广州、天津等大城市，中小城市相对就少，采购主体可以选择的余地也就很有限。同样道理，如果北京的专家到西部一个城市去参加评审，必然会增加招标公司的费用支出。第八，现行法律造成了评标委员会主任委员独断专行。根据法律和行政规章，评标工作由评委会负责。在实际操作中，多数项目五人组成评委的时候比较多。五人当中，三人是外请的专家评委，一人是采购人的代表，一人是招标公司的代表，往往大家轮流“执政”，如果采购人的代表“官”比较大，是单位的某长，也许是上级部门的领导，那么，他有倾向地介绍情况，找意向的投标供应商“询标”，成为实际上的主持人，很容易使评委会迅速做出评标结论。如果由外聘的专家担任评委会的主任委员，相对而言，利大于弊。

总而言之，不论是立法还是实践，我国的专家评审制度均存在着严重的问题。如果想从根源上解决上述的重大缺陷，必须将符合国际惯例的《招标投标法》内容纳入到《政府采购法》中，取消能够产生私利空间的法条，同时改变定标方法，限制综合评分方法的广泛运用，拒绝以营利为目的招标公司代理政府采购业务，从而才能降低寻租人与设租人合作博弈的几率。（１９）

(注:本文作者谷辽海为北京市辽海律师事务所主任、高级律师)


内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特市人民政府批转市公安局《关于对部分刀具实行管制的暂行办法》的通知




呼政发［1994］83号




各旗、县、区人民政府，市各委、办、局（公司）：
市人民政府同意市公安局《关于对部分刀具实行管制的暂行办法》，现转发给你们，请认真遵照执行。

关于对部分刀具实行管制的暂行办法
呼和浩特市公安局
（一九九四年七月十四日）

第一条 为了维护社会治安秩序，保障公民人身安全，防止不法分子利用刀具作为凶器进行违法犯罪活动，根据国务院批准公安部发布的《对部分刀具实行管制的暂行办法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定，制定本办法。
第二条 本办法管制的刀具是：匕首、三棱刀（包括机械加工用的三棱刮刀）、带有自锁装置的弹簧跳刀以及其他相类似的单刀、双刀、三棱尖刀、各种民族用刀。
民族用刀是指蒙古刀、藏刀、腰刀、靴刀以及我市少数民族猎民使用的猎刀。
第三条 专业狩猎人员包括业余狩猎爱好者和地质勘探、测绘、林业等野外作业人员需要带匕首、猎刀的，由所在单位或街道办事处、乡镇出具证明，到所在地旗县区公安局（分局）领取《匕首佩带证申领表》，经呼市公安局批准后发给《匕首佩带证》方可佩带。
第四条 使用管制刀具的单位，必须建立健全安全使用保管制度，对管制刀具必须登记编号，加强管理和检查，确保安全。单位在生产上必须用作工具的三棱刮刀和其他专业生产用的管制刀具，只限于工作人员在工作场所使用，不得带出工作场所。
第五条 个体工商户在生产经营上必须使用的管制刀具，应凭工商行政管理部门颁发的营业执照，向所在地的旗县区公安局（分局）申领《特种刀具使用证申请表》，经旗县区公安局（分局）批准后，到呼市公安局办理《特种刀具使用证》方准使用。个体工商户不再从事使用管制刀具的职业时，应及时将管制刀具连同《特种刀具使用证》一并送交办证公安机关。
经批准特有管制刀具的个人，对管制的刀具应妥善保管，不得随意赠送、转让和外借，发现有丢失、被盗情况时应立即报告公安机关。
第六条 纪念馆、历史博物馆可留藏具有历史意义的匕首，在革命战争年代，允许个人留藏匕首，可继续留藏；其他单位因特殊情况，需要配备匕首的，必须经所在地的旗县区公安局（分局）或市公安局批准。
凡允许持有、留藏、配备匕首的，必须妥善保管，不得赠送、转让和外借，没有《匕首佩带证》的，一律不准佩带匕首。
第七条 随身佩带匕首、民族用刀或其他管制范围刀具的人员，住宿旅店的，应凭《佩带证》将刀具寄存于旅店或住宿地的公安派出所，离开时发还。
第八条 生产管制刀具的单位，必须向旗县（市）级主管部门提出申请报告，并填写《特种刀具生产许可证审批表》，旗县公安局签署意见后，经呼市主管部门和呼市公安局批准，发给《特种刀具生产许可证》方准生产。刀具样品及其说明须送呼市公安局备案。产品铸刻商标和号码（顺序号或批号）并建立严格的安全管理制度。过去经主管部门批准生产的，这次一律补办《特种刀具生产许可证》，否则不准生产。
因单位内部生产需要自制管制刀具的，须经本单位的工具管理和保卫部门审查同意，单位领导批准，报所在地公安机关备案。自制管制刀具须铸刻本单位标志和编号，只限本单位生产使用，严禁外借和对外供应、销售。
第九条 经销管制刀具的商店，必须经旗县（市）的主管部门审查同意，经呼市公安局批准，发给《特种刀具经销许可证》，方准经销。购销要建立登记制度，备公安机关检查。
第十条 民族用刀必须在民族用品商店或民族用品专柜经销，专营民族用品的个体工商经批准也可经销。经销往外省市、自治区的民族用刀和其它管制刀具，应持旗县公安局签署意见《供货合同》并将样品及说明报呼市公安局审核批准后，方准经销。
第十一条 军队、武警部队和公安机关购买匕首，由县团级以上单位凭上级主管部门批准的证明，向指定单位（商店）定购。
有关单位因特殊情况需要配备匕首，可向所在地的旗县（市）公安局申请《特种刀具购买证》，凭证购买。
第十二条专业狩猎人员和地质、勘探等野外作业人员购买匕首，由所在单位向所在地的旗县（市）公安局申请《特种刀具购买证》，凭证购买。
单位购买工作需要的管制刀具，凭单位的介绍信和购买人身份证，向单位所在地公安局申请《特种刀具购买证》凭证到指定商店购买。
第十三条少数民族购买蒙古刀和其他民族用刀，猎民购买猎刀，凭个人身份证向当地旗县（市）公安局申请《特种刀具购买证》，凭证到公安机关批准经营民族用刀的商店购买。
第十四条办理各种证一律收费，具体收费标准按自治区公安厅、物价局、财政厅文件执行，各旗县不得擅自制定收费标准。
第十五条任何国营、集体、个体工商户严禁超范围经营民族用刀和其他管制刀具。
第十六条严禁任何单位和个人非法制造、销售、购买、持有各种管制刀具。
第十七条严禁非法携带管制刀具进入车站、码头、机场、公园、商店、影院和舞厅、展览馆或其他公共场所和乘火车、飞机、公共汽车、轮船。
第十八条违反《对部分刀具实行管制的暂行规定》和本办法的，可区别不同情况，给予以下处罚：
（一） 非法制造、买卖管制恨具的，除没收其刀具、追缴非法所得外，处以二百元以下罚款，可并处十五日以下行政挽留；
（二） 非法藏匿制刀具，拒不交出，非法持有自带管制刀具的，一经查出，除没收其刀具外，处以一百元以下罚款，可并处十日以下行政挽留；
（三） 凡因管理不善，保管不当造成丢失，被盗和发生其他事故的，对酿成后果责任人员，可处以警告、五十元以下罚款或五日以下行政拘留，可吊销生产、经销、使用许可证；责令停业整顿；
（四） 凡经销民族用刀和其他管制刀具的国有、集体、个体工商户、不按规定超范围经营管制刀具，一经公安机关发现，没收其非法经营的管制刀具，一经公安机关发现，没收其非法经营的管制刀具，并处以二百元以下罚款，情节严重的可处十五日以下行政拘留；
（五） 凡出借或提供管制刀具给违法犯罪分子作犯罪工具的，除没收刀具外，处以二百元以下罚款，可并处十五日以下行政拘留，情节严重，触犯刑律的，依法追究刑事责任；
（六） 多次违反管制刀具管理规定的，除按本条第一项至第五项处罚外，可按有关规定送劳动教养，直至依法追究刑事责任；
（七） 未经公安机关批准的国有、集体、个体工商户非法经营各种刀具，除没收所有刀具非法所得外，并处以二百元以下罚款，情节严重可对责任人处十五日以下行政拘留，并吊销营业执照。
第十九条自本规定公布之日起的三个月内，将所有管制刀具清理整顿登记，除人民解放军、民警所装备的刀具外，各单位和个人凡允许有管制刀具的，必须在清理整顿登记期限内主动向所在地旗县区公安局（分局）登记。凡制造、经销管制刀具的国有、集体、个体工商户应在清理整顿期限内，向所在地的旗县区公安局（分局）办理制造、经销手续。逾期不向公安机关申请登记办理手续的，按非法持有、制造、经销管制刀具处理。
第二十条制造、经销管制刀的单位应在清理整顿登记期限内，主动将不符合制造、经销持有的管制刀具送交所在地旗县（市）公安局处理，不得拒交或擅自处理。违者以非法藏匿管制刀具论处。
第二十一条本办法自公布之日起施行。