吉林省吉林市人民政府


吉林市灾害事故应急救援办法


（2003年12月1日吉林市人民政府第12次常务会议审议通过 2003年12月15日吉林市人民政府令第149号公布 自2004年4月1日起施行）



第一章 总则

第一条 为保护国家和人民生命财产安全，保证在发生灾害事故时有效地组织应急救援工作，减少危害和损失，根据国家和省的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的灾害事故是指各类危害国家、集体和人民群众生命财产安全，严重影响社会正常生产生活秩序的突发性灾害和事故。包括火灾、水灾、地震、气象灾害，核化事故、矿山事故、建筑工程事故、公路损毁事故、道路交通事故、铁路事故、水上事故、航空事故、环境污染事故，电力、通信、供水、供气、供热及其它市政设施损坏事故、突发公共卫生事件、突发公共安全事件等。

本办法所称的应急救援是指由政府组织的，社会力量参加的，对各种突发性灾害事故实施的紧急抢险救援行动。

第三条 本办法适用于本市城区的灾害事故应急救援工作。

第四条 应急救援实行以救为主、防救结合的方针，坚持专群结合、军民结合的原则，建立政府统一领导、相关部门分工负责、社会力量共同参与的工作机制，实行灾害事故救援的系统化组织和管理。

第五条 公民、法人和其他组织均有获得救援保护的权利和参加应急救援的义务，均应接受应急救援方面的教育和培训。

第二章 应急救援机构与职责

第六条 市灾害事故应急救援指挥部（以下简称指挥部），统一领导全市应急救援工作，决策指挥重大灾害事故的救援行动。

指挥部总指挥、副总指挥由市长、副市长担任，组成人员由相关部门负责人组成。

指挥部内设指挥协调、通信保障、专家咨询、气象保障、新闻发布组，分别由市民防局、各灾种指挥中心、市气象局、市政府办公厅编组派出，为指挥部提供决策咨询和勤务保障工作。

第七条 市民防局为全市灾害事故应急救援工作综合主管部门，负责计划、组织、指导、协调全市应急救援日常准备工作，协助和保障市指挥部组织指挥灾害事故救援。

市民防局设立市应急救援中心，具体承办指挥部日常事务。

第八条 指挥部设各灾种指挥中心，分别负责组织实施本灾种应急救援，并参加全市统一组织的应急救援行动。各灾种指挥中心的设置是：

（一）火灾救援指挥中心由市消防支队组建；

（二）森林火灾救援指挥中心由市森林防火指挥部组建；

（三）抗洪抢险指挥中心由市水利局组建；

（四）地震灾害救援指挥中心由市地震局组建；

（五）市政设施抢险指挥中心由市市政公用局组建；

（六）电力事故抢险指挥中心由吉林电业公司组建；

（七）通信事故抢险指挥中心由吉林通信分公司组建；

（八）矿山事故救援指挥中心由市经贸委组建；

（九）建筑工程事故抢险指挥中心由市建委组建；

（十）公路损毁事故抢险指挥中心由市交通局组建；

（十一）化学事故救援指挥中心由市消防支队组建；

（十二）道路交通事故救援指挥中心由市公安交警支队组建；

（十三）公共卫生事件应急指挥中心由市卫生局组建；

（十四）公共安全事件应急指挥中心由市公安局组建；

（十五）环境污染事故处置指挥中心由市环保局组建；

（十六）水上事故救援指挥中心由市公安局组建；

（十七）铁路事故抢险救援指挥中心由吉林铁路分局组建；

（十八）民用航空应急救援指挥中心由中国民用航空吉林站组建；

各灾种指挥中心应明确领导成员，设置指挥系统，建立救援队伍。

第九条 指挥部可根据救援任务需要，组织有关单位及民间组织建立特种救援分队，参加特殊灾害事故救援。

第十条 指挥部和各灾种指挥中心可根据救援任务需要，协调驻军部队、民兵参加应急救援行动。

第十一条 各区及所属街道、乡（镇）均应设立应急救援指挥、值班机构，组织开展灾害事故自救工作，协助配合指挥部和各灾种指挥中心组织救援。

第三章 应急救援的组织实施

第十二条 发生或发现灾害事故的单位或个人，应向相关灾种指挥中心报警，也可直接向指挥部报警。

第十三条 各灾种指挥中心接到报警后，对属于本灾种救援处置范围的，直接处警组织救援；对属于其它灾种指挥中心处置范围或需要其予以配合的，转报其它灾种指挥中心或上报指挥部；属于重大灾害事故的，必须同时报指挥部。

指挥部接到报警后，根据灾种和灾情，通知相关灾种指挥中心组织救援，或启动指挥部组织指挥救援。各灾种指挥中心必须严格执行指挥部的命令，及时参加救援。

第十四条 救援现场应设立现场指挥部，先期到达现场的救援机构首先负责现场指挥；多灾种救援机构参加救援时，由主要灾种指挥员负责现场指挥；指挥部启动时，由其统一指挥。

第十五条 各救援机构出警时，应佩挂应急救援专用标志，任何单位或个人不得干扰和阻拦。救援现场应设置警戒或警告标志，任何单位或个人都必须服从现场指挥部的管理和指挥。

第十六条 发生或发现灾害事故的单位和个人，应及时采取自救措施，并及时通报附近单位和人员防护。

第十七条 现场救援结束后，各救援机构应按现场指挥部的命令撤离。

现场指挥部应协助和交办灾害事故调查、善后处理等事宜。

各救援机构应及时向指挥部上报情况进行救援总结评估，并按规定实施奖惩。

第四章 应急救援的日常准备

第十八条 市民防局和各灾种指挥中心分别制定全市和各灾种应急救援预案，报指挥部批准。

第十九条 各救援机构和队伍每年应有计划地组织训练和演练，并组织考核验收。

第二十条 市民防局应组织协调各救援机构建立和完善值班执勤、接处警、队伍管理、装备器材使用管理、请示报告、信息报送等制度，并实施监督检查。

第二十一条 有关部门和单位应按市民防局要求收集报告灾害事故救援的各种信息资料。

第二十二条 有关部门和单位应将应急救援教育纳入安全生产教育内容，并组织实施。

教育、文化等部门及新闻单位应积极配合应急救援机构开展宣传教育工作。

第二十三条 市民防局和各灾种指挥中心平时应组织开展应急救援方面的调研、科研及交流与合作，不断提高救援能力和水平。

第五章 应急救援保障

第二十四条 应急救援日常工作所需经费，列入市财政预算，专款专用。发生重大灾害事故救援所需经费，由市财政视情况予以保障。

第二十五条 各应急救援机构应根据应急救援预案和实际救援需要，组织配置和装备救援物资、器材、设施、设备及车辆等。

第二十六条 有关单位或个人参加市统一组织的训练、演习、救援行动，所发生的误工及其它费用，由所在单位给予适当补助。

第二十七条 在组织实施应急救援时，指挥部有权调用各单位的物资、器材、设施、设备，有关单位应予配合。

应急救援时使用通信、广播、电视、气象、防空警报等设施，管理单位应提供方便，无偿予以保障。

第二十八条 接受救援的单位或个人，依照有关规定交付相应的救援费用，拒不支付的，依法承担民事责任。

第二十九条 应急救援机构和重点危险源单位应根据救援任务需要和安全管理要求，完善救援设施，储备必要的救援物资器材，任何单位和个人不得随意损坏、挪用、占用和妨碍其使用。

第六章 应急救援奖惩

第三十条 在应急救援工作中有突出贡献和显著成绩的单位和个人，由所在单位或上级主管部门及县级以上人民政府给予表彰奖励。

第三十一条 违反本办法有下列行为之一的，由市民防局或会同有关部门依照下列规定予以处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任：

（一）违反第十二条规定，发生灾害事故的单位或责任人不及时报警，不及时采取得力措施的，对个人处500元至1000元罚款；对单位处1000元至5000元罚款，造成严重后果的，处5000元至10000元罚款。

（二）违反第十三条规定，拒不执行或人为拖延指挥机关命令，不及时组织救援贻误救援时机的，对个人处500元至1000元罚款，对单位处1000元至5000元罚款。

（三）违反第十五条规定，阻挠干扰救援行动，故意破坏救援行动秩序的，对个人处500元至1000元罚款，对单位处1000元至5000元罚款。

（四）违反第十八、十九、二十、二十一、二十五条规定，未按要求做好应急救援准备工作，未按时完成日常工作任务的，处1000元至5000元罚款。

（五）违反第二十七条规定，未按指挥部要求提供救援物资器材、设施、设备的，责令提供，并可处1000元至5000元罚款。

（六）违反第二十九条规定，毁坏、挪用、占用及妨碍使用应急救援设备设施的，对个人处500元至1000元罚款，对单位处1000元至5000元罚款。

发生灾害事故的单位，不及时采取措施，造成严重后果，或有关部门、单位在组织应急救援中，不予配合，不提供救援物资器材的，由监察部门或者上级主管部门给予有关领导及直接责任人行政处分。

有关单位和个人不执行上述规定，违反治安管理规定，由公安机关依据治安管理条例的规定予以处罚。

第三十二条 应急救援机构工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则

第三十三条 各县（市）可参照本办法组织当地应急救援工作。

第三十四条 本办法由市民防局组织实施。

第三十五条 本办法自2004年4月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　论我国代表人诉讼制度正当性基础的应然选择
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——美国集团诉讼的历史考察与现代启示

　　内容提要: 意思自治与集体主义的冲突自始自终贯穿于集团诉讼历史发展的全过程。共同利益理论、同意理论以及实体理论则是学界为缓解这一冲突而提出的对策。实体理论既克服了共同利益理论在方法论假定上的缺陷，也可以克服同意理论在事实假定上的不足，是我国构建代表人诉讼制度正当性基础的最佳选择。


作为一种程序机制，集团诉讼有着非常悠久的历史。一般认为它源于17世纪英国的息讼状（the Bill of Peace），[1]是司法便捷理念与法学理论共同作用的产物。[2]与之相反，Stephen C．Yeazell教授则把现代集团诉讼的起源整整向前推进了五个世纪。他认为，现代集团诉讼是中世纪英国团体诉讼（group litigation）——由团体中的一人或数人代表整个团体起诉或应诉[3]——传统的一部分，[4]始自1199年的坎特布雷教会法院，大致经历了中世纪（12－15世纪）、近代（16、17世纪）和现代（18世纪至今）三个时期的历史发展，最终成形于1966年美国《联邦民事诉讼程序规则》第23条。本文循着Yeazell教授的这一思路，考察了集团诉讼从中世纪到现代的演进历程，尤其是法律人为寻求集团诉讼的正当性基础而做出的不懈努力，以期从中总结出有益的经验与启示。

一、集团诉讼的历史考察

（一）中世纪英国的团体诉讼

在中世纪的英国，团体位于社会组织的中心，并在整个社会生活中发挥着至关重要的作用。首先，团体是个人赖以生存和发展的基础，个人主要依靠行会、教区以及农村合作社提供生存所需的各种供给（support and assistance）。[5]其次，团体是中央政权实现其统治的有效手段。当时的中央政权仅拥有少量的行政机构，因而不得不依靠组织有序的团体来实现其统治。[6]也就是说，在中世纪的英国，团体是整个社会的基石，团体的普遍存在及其对个人和政治生活的重要意义是一个不争的事实。

在英国中世纪社会生活中起着举足轻重作用的各类团体，也将其触角延伸到了司法领域。自1199年起，英国相继出现了Martin，Rector of Barkayv．Parishioners of Nuthamstead案、Lincoln案以及Exchequer案等案件。[7]在所有这些案件中，涉诉团体的一个或几个成员代表整个团体起诉或应诉，法院根本不关注这一个或几个成员是否有资格代表整个团体实施诉讼行为，而是将关注的重点放在案件实体问题方面。这一事实表明，在中世纪的英国，团体作为诉讼主体起诉或应诉的事情是社会的常态，法官并没有把这种团体诉讼视为另类，甚至根本不考虑代表团体起诉的那些人是否是合格的代表人，因为团体的规模及其成员间的内部责任“实际上排除了团体代表损公肥私的可能性。”[8]

与现代的集团诉讼相比，这些发生于英国中世纪的团体诉讼具有不同于现代集团诉讼的几个明显特征。首先，中世纪大多数集团诉讼所涉及到的团体不仅先于诉讼本身而存在，而且这些团体在乡村生活中的基础也非常牢固。与之相反，从事现代集团诉讼的许多团体都是因共同的法律背景（legalcircumstance）而临时联结在一起，不是一个固定的组织。具体说来，现代集团诉讼中的集团往往是因为共同的法律或事实问题而组成的临时联合，在诉讼之前并不存在。其次，中世纪团体诉讼并不是处于弱势地位的个体联合起来对抗强大对手的武器，而是社会生活的真实反映，是个人生活以现存团体为中心这一社会事实在诉讼领域的体现。与之相反，现代集团诉讼则可以创造出权力，[9]是分散的个体用于对抗给其造成损害的强大企业的手段。再次，法官对团体诉讼的态度也不一样。在中世纪的英国，政府往往把团体而不是个人作为思维的基本单元，这也使得法院法官在看待团体诉讼方面具有类似的思维：中世纪的法官并没有把团体诉讼视为另类，也不认为团体诉讼的存在需要其他特别的理由。而现代集团诉讼则是对个人自治这一普遍法治原则的背离，其维持与存在需要特别的理由。最后，中世纪团体诉讼对团体成员利益的保护并不依赖于为现代集团诉讼所必需的代表的充分性，而是依靠团体成员的内部责任以及团体本身规模的大小。[10]现代集团诉讼则需要通过代表的充分性、拆分集团、法官的监督等措施来保护集团成员的利益，以防止律师和代表原告损害集团成员的利益。

（二）近代的团体诉讼

16、17世纪是团体作用日渐式微的时代。随着农奴向市民身份的转化，封建等级制度随之解体，维护中世纪团体之统一的基础也随之土崩瓦解。在这种情况下，个人往往根据自利观念组成了临时联合。[11]同时，随着中央政府权力的强化，国家依靠团体来实行有效管理的必要性也进一步降低。[12]

随着团体作用的弱化，无论是当事人还是法院，都开始质疑团体诉讼的正当性。首先是当事人开始质疑由为数不多的几个人代表整个村庄或教区的做法，然后是法院相继减少了受理集团诉讼的范围和数量。[13]到了17世纪，不仅团体诉讼的数量减少，而且团体诉讼分布的区域也发生了变化，从喧嚣的城市退隐到了僻静的乡村。[14]到17世纪末，能够提起诉讼的团体类型也受到了限制，只有那些被国家授予了法人许可证的自治市和教区才享有无限接近王室法院的权利。在中世纪享有不受约束的诉权的非法人团体，现在仅限于在大法官法院提起诉讼，而在大法官法院所能获得的救济手段十分有限。[15]也就是说，在16、17世纪，原本不受约束的团体诉讼，无论在案件数量、分布地域，还是在团体性质等方面都发生了显著变化，中世纪意义上的团体诉讼似乎走到了历史的尽头。

除了因为团体作用的弱化而导致团体诉讼广受质疑之外，个人主义的兴起也为团体诉讼的没落起到了推波助澜的作用。个人主义高度重视个人自由，广泛强调自我支配、自我控制、不受外来约束的个人或自我，也就是强调个人自治，这与团体诉讼的集体主义观念发生了不可调和的冲突，个人主义与作为团体诉讼之基础的集体主义的冲突与调和成了集团诉讼发展进程中的一个永恒主题。

在团体作用日趋弱化与个人主义观念日益强大的双重背景下，法院开始为非法人团体诉讼的存在寻找正当性依据，而代表人诉讼（representativesuits）概念正是这一过程的产物。在代表人诉讼中，一个人可以代表许多对诉讼标的享有重大利益的不具名当事人提起诉讼，而判决结果对所有人都具有约束力。这一程序设计既保持了一个单一的判决可以约束所有利害关系人这一优势，又避免了对当事人进行强制合并所带来的实际困难，[16]可谓一箭双雕。至此，以团体身份作为联结团体成员之纽带的中世纪团体诉讼，已被以共同利益为纽带的代表人诉讼所取代，现代集团诉讼的雏形由此形成。但是，基于法律理论和实践方面的原因，这种代表人诉讼制度在英国并没有得到充分的发展，由英国的代表人诉讼发展至现代的集团诉讼，这一过程是由美国来完成的。

（三）现代的集团诉讼

现代的集团诉讼的最终定型得益于美国为复兴代表人诉讼制度所进行的不懈努力，这种努力主要体现在美国的三次立法改革之中：（1）1848年《纽约菲尔德法典》；（2）1938年《联邦民事诉讼规则》；（3）1966年《联邦民事诉讼规则》的修改。

美国复兴代表人诉讼制度的最初努力是1848年的《纽约菲尔德法典》。该法典允许大量“具有相同或共同利益的人”提起集团诉讼，在一定程度上放宽了提起集团诉讼所应具备的条件。但是，这一改革并没有引起司法界的积极反应，以至于“十九世纪的美国法院几乎找不到团体诉讼的位置”。[17]

美国复兴代表人诉讼制度的第二次努力是1938年《联邦民事诉讼规则》的第23条。该规则将改革的重点放在了集团诉讼判决的既判力方面，规定集团诉讼判决对于普通法上的救济和衡平法上的救济都具有约束力，打破了集团诉讼只适用于衡平法救济的传统。除此之外，该规则还根据集团成员之间权利义务关系的不同，将集团诉讼分为“真正的集团诉讼”、“混合的集团诉讼”和“虚假的集团诉讼”三类，并分别规定了每一类集团诉讼的适用条件。[18]然而，法院的反应仍然十分冷淡，要求改革集团诉讼相关规则的呼声仍不绝于耳。

到了1966年，民事规则顾问委员会（Advisory Committee on Civil Rules）开始回应这种改革呼声，着手修改《联邦民事诉讼规则》。《联邦民事诉讼规则》的此次修改，无论从理念还是从制度层面来看，都较复兴代表人诉讼的前两次努力有明显的提高。从理念层面来看，《联邦民事诉讼规则》的此次修改是从功能发挥的角度来判断集团诉讼是否适当的一种尝试，[19]它重点考虑的是集团诉讼的适用效果，而不仅仅是以人数的多寡为标准，从而区别于1938年规则所奉行的“概念主义”（conceptualism）标准。从制度层面来看，此次修改的内容重在保障集团诉讼的被告和被代表人的程序公平，比如代表人诉讼的司法审查、对被代表人的通知以及集团成员的选择退出等等制度设计，无不围绕这一目的而展开。总体说来《联邦民事诉讼规则》的此次修改，在承认和规制集团诉讼的“区分主义特征”（particularistfeatures）与珍视集团诉讼的集体主义维度之间取得了合理的平衡。[20]从修改的实际效果来看，此次修改得到了联邦法院的积极响应：在此次修改之后的十年之内，美国联邦法院每年将受理3000多件集团诉讼案件，占整个联邦民事案件的2．7%。[21]

二、法律人对集团诉讼正当性基础的探求

从集团诉讼的历史发展可以看出，个体自治（individual autonomy）与集团诉讼的集体主义特征之间的冲突与调和一直贯穿着集团诉讼历史发展过程的始终，为背离个体自治这一法律传统的团体诉讼寻找正当性基础就成为了法律人孜孜以求的永恒课题。

在个人主义尚未兴起的中世纪英国，集团诉讼的正当性尚未引起人们的关注，是因为团体的存在这一社会事实本身便足以为团体诉讼的存在提供了正当性说明，这也正是当时的领主法院（manorialcourts）“对代表问题以及团体特征漠不关心”的原因所在。[22]

在16、17世纪的时候，随着个人主义的兴起，法律主体被逐渐限制在自然人和法人这两类主体之上，非法人团体所提起的代表人诉讼受到了人们的普遍质疑。为代表人诉讼提供正当性说明，成了当时的法院面临的重大课题。在为非法人团体提起的代表人诉讼寻找正当性基础的过程中，“同意”（consent）和“利益”（interest）这两个概念起到了不可磨灭的重要作用。

自17世纪开始，个人主义开始弥漫于西方国家社会生活的各个角落，依靠团体来组织社会生活的中世纪实践已经难以为继。曾经为代表人诉讼之存在提供了正当性说明的团体，如今再也无法担当起为代表人诉讼提供正当性说明的重任，为此，法律人不得不另谋出路。在这种情况下，作为代表原则的个人同意观念便应运而生了。在整个17世纪，且不论被要求的“同意”的程度如何，即使不从案件本身，而是从与这些案件相关的材料来看，以同意为基础的代表原则的存在也是一个显而易见的事实。[23]

然而，以当事人的同意作为代表人诉讼的正当性基础，在实践中遇到了难以克服的困难。正如Lord Eldon所言，“并非所有的成员都能得到确认，更别说联系他们以取得他们的同意了。”[24]职是之故，自1722年Chancey v．May一案始，集团成员之间的共同“利益”取代了集团成员的“同意”，成为了集团诉讼得以存在的合法性基础。在Chancey v．May一案中，大法官将“同意”（consent）抛在一边，转而以“利益”作为代表的标志。[25]到了18世纪，大法官们态度总是犹疑不定，时而要求组织之间具有利益的共同性，时而则要求更多。直到1805年的Adair v．New River Company案，这一举棋不定的做法才得以终止，“利益”成了代表人诉讼得以存在的唯一合法性基础。[26]