轻缓刑事政策在适用中存在的误区及对策

河南省浚县人民检察院 王利军


2006年“两高”工作报告提出了“宽严相济的刑事政策”，也就是轻轻重重轻重结合的刑事政策，实质就是对刑事犯罪区别对待，做到既要有力打击和震慑犯罪，又要尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，实现法律效果和社会效果的统一。八十年代以来，由于社会治安的总体形势一度比较严峻，我们强调“严打”比较多，贯彻“严打”刑事政策已有许多精辟的阐述，在此不再赘述。笔者仅结合检察工作实践并借鉴国外先进做法，探讨一下轻缓刑事政策的适用问题。
一、轻缓刑事政策在西方国家中的实践
一是非犯罪化，多数国家对个别轻罪实行了非犯罪化。如德国1975年对刑法典进行一项改革，排除了违警罪的刑事犯罪的性质，把违警罪只作为对法律的一般违反，只处行政罚款，而不处刑事罚金；奥地利于1975年将堕胎罪予以非犯罪化；1962年美国模范刑法典草案从刑法的非道德观念出发主张将同性恋、卖淫及通奸罪除罪化。二是辩诉交易，是指在审判前，控诉方和被告方经过准备，然后双方进行谈判，如果被告方满足控诉方的要求，则控诉方或者撤销指控，或者降格控诉，或者要求将来从轻判处。三是暂缓起诉制度，是指某些已经达到提起公诉标准的犯罪行为，基于犯罪嫌疑人的自身状况、刑事政策以及诉讼经济的考虑，通过设定一定的暂缓起诉期间暂时不提起公诉，而是在暂缓起诉期间终结时再根据犯罪嫌疑人的悔过情况等作出最后处理决定的一种诉讼制度。四是广泛适用罚金刑和缓刑。罚金刑现已成为许多国家刑罚体系中的主刑，并且将其作为短期自由刑的一种替代措施，逐步扩大适用范围，使之适用于轻罪行为。在某些国家罚金刑已取代短期自由刑而成为制裁轻罪的主要方式。与此同时，缓刑作为避免短期自由刑弊端、有条件执行的心理强制作用和依靠社会力量帮助犯罪人复归社会的一种措施，也得到了普遍的应用。五是广泛适用假释和社区服务刑。假释一直作为克服监禁刑弊端、降低罪犯改造成本和疏通监狱拥挤的手段在行刑实践中为多数国家所采用；社区服务的刑罚方法最早出现在英国，指法院判决被告人从事一定时间的公益劳动的非监禁刑。七是刑事调解制度，即通过犯罪人与被害人之间面对面的接触，在中立的第三者调解下使被害人因犯罪所造成的物质精神损失得到补偿，亦使犯罪人重新融入社会，并赢得被害人及其家庭成员的谅解。
二、我国轻缓刑事政策适用中的误区
1、立法上的误区：一是我国现行法律只规定了三种不起诉制度，没有暂缓起诉制度的相关规定。但在司法实践中，一些检察院对不起诉的适用控制很严，甚至为了尽量少用或不用不起诉而采取了建议公安机关撤回起诉的方法来终止诉讼，致使不起诉制度运行不畅，适用率较低，没有发挥其应有的功能。暂缓起诉制度仅在我国的一些基层检察机关试行，又遭到了理论界的众多质疑。二是我国现行的刑事诉讼法没有规定辩诉交易制度，但是在司法实践中却存在着类似于辩诉交易的司法操作，有学者还归纳了四种事实上的辩诉交易类型：（1）量刑减让式的辩诉交易（2）不起诉式的辩诉交易（3）污点证人作证豁免刑罚的交易（4）特殊情况下的辩诉交易。随着犯罪形势的变化，要有效地利用有限的司法资源，最大限度地实现公平和正义，推行认罪协商实有必要。三是在我国现行的刑事诉讼法律中，只有自诉程序中才有“和解”的规定，在公诉程序中则无。但是在司法实践中，刑事和解已逐渐突破原来的轻微刑事案件领域，甚至渗透到刑事案件的其它领域如盗窃、强奸等，尤其是在部分农村地区和少数民族地区较汉族地区刑事和解现象更为普遍。
2、实践中的误区：一是无逮捕必要的适用率过低。 在司法实践中，由于“无逮捕必要”无明确标准，同时检察机关执法人员受“求稳怕错”的陈旧执法思想的影响，加至公安机关片面强调逮捕数量，刻意追求逮捕率等原因，不少地方出现“无逮捕必要”被严重忽视的现象。据统计，某基层检察院2004年共办理公安机关提请批捕案件147件250人，经审查批捕130件208人，批捕后的案件经审查起诉和审判，不起诉3件3人，起诉后被法院判处缓刑的26件36人，判处管制的10件10人，单处罚金的2件2人。不起诉、缓刑、管制和单处罚金占捕后起诉案件的31.5%。这种“前捕后放”的现象给人造成执法标准不统一的感觉，暴露出检察机关在“无逮捕必要”的运用上控制过严，与法院判决不接轨，与司法实践不相协调的缺陷。二是不起诉适用率过低。《刑事诉讼法》第142条第2款规定：“对于犯罪情节轻微，依据刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”实践中对相对不起诉的适用控制很严，适用较少，有的地方要求不诉率从严控制在5%幅度之内，有的地方实行了2%的不诉率临界线黄牌预警制，有的甚至将不诉率纳入公诉部门“五率”考核（“五率”指无罪判决率、撤回起诉率、不起诉率、抗诉成功率和追诉纠错率）的一项重要指标，以不诉率的高低作为考评公诉工作的优劣。形成这种情况的原因，主观上主要是受“免予起诉”滥用阴影的困扰，担心一旦放开对不起诉的控制，会重蹈“免予起诉”的覆辙，造成“不起诉决定”的滥用，滋生司法腐败，影响司法公正。客观上，《人民检察院刑事诉讼规则》第303条规定，对于相对不起诉决定被不起诉人申诉的，人民检察院的处理方法是维持不起诉决定，或者撤销不起诉决定由审查起诉部门提起公诉，缺乏根本纠正错误的处理方法，导致实践中被不起诉人不敢提出申诉。相对不起诉救济程序的立法缺陷，也使检察机关内部不得不采取限制适用的措施加以弥补。这种限制相对不起诉适用的做法不能体现惩办与宽大相结合的政策，也使司法资源不能得到充分利用，降低了司法效率。
三、确保轻缓刑事政策正确适用的若干建议
1、应引进暂缓起诉措施，限制刑罚的适用范围。暂缓起诉，是指检察机关及其检察官对于触犯刑法的犯罪嫌疑人，根据其犯罪性质、年龄、处境、犯罪危害程度及犯罪情节和犯罪后的表现等情况，依法认为没有必要立即追究其刑事责任而作出的暂时不予提起公诉的制度。首先，暂缓起诉制度符合刑罚个别化和轻刑化的刑事政策。其次，暂缓起诉制度是起诉便宜主义在我国司法中的体现。最大限度兼取起诉法定主义和起诉便宜主义的长处，从而使诉讼程序更为合理和科学，是符合国际通行做法的，体现我国刑事法律与时俱进思想的一项制度创新，有利于实现刑罚的法律效果与社会效果的统一。再次，暂缓起诉制度有利于经济合理使用司法资源。刑事诉讼程序环节的减少缩短了诉讼时间，减轻了讼累，节省了人力、物力等司法资源，可以使人民检察院和人民法院将主要精力投入到更为严重的刑事犯罪案件的起诉和审判中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。最后，暂缓起诉制度有利于保护当事人的合法权益。为了从实质上限制刑罚的适用范围，体现宽松刑事政策思想，检察机关应当取消人为对不起诉适用的限制措施，扩大不起诉范围，同时尽快引进暂缓起诉措施。
2、应借鉴恢复性司法理念，确立刑事调解制度。恢复性司法是对刑事犯罪通过在犯罪方和被害方之间建立一种对话关系，以犯罪人主动承担责任消弭双方冲突，从深层次化解矛盾，并通过社区等有关方面的参与，修复受损社会关系的一种替代性司法活动。我国现行的刑事司法是以国家起诉和对被告人判刑为主要模式的，这种模式不仅带来监狱压力大、司法成本高的后果，而且严重忽略了被害人在刑事诉讼中所应具有的本体地位。恢复性司法作为一种全新的刑事司法模式，对大量的轻微刑事案件乃至邻里纠纷给予关注，尽可能在犯罪的早期阶段介入，通过化解人际关系，减少社区矛盾来预防犯罪。这种旨在提升被害人和犯罪人的满意度、降低再犯率的司法模式与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”的理念相一致。调解制度作为一种处理轻微刑事案件的方法，给冲突双方解决冲突提供了机会。对此类轻微犯罪案件，在侦查和审查起诉阶段，应当允许当事人和解后由侦查机关撤案或由检察机关作不起诉处理，这样做好处有三：一是有利于缓解矛盾，稳定社会，促进公民之间的宽容、和解；二是有利于帮教和改造罪犯，减少危害社会的犯罪因素；三是有利于司法经济，缓解目前司法机关案多人少和监管场所紧张的状况，利于集中精力查办大案要案。
3、应扩大简易程序和被告人认罪案件简化审的适用范围。笔者认为，高法对刑诉法第174条可适用简易程序情形的限制性规定在司法实践中存在诸多问题，如解释中被告人对于起诉指控的犯罪事实予以否认的不应当适用简易程序一项，公诉部门将案件起诉基于的标准就是事实清楚，证据充分，刑诉法第46条明确规定：“没有被告人供述，证据确实充分的，可以认定被告人有罪和处以刑罚”，因此，将被告人认罪与否作为能否适用简易程序的理由显然是不符合立法本意，建议取消这一要件，以便扩大简易程序的适用范围。同时，对于适用普通程序审理被告人认罪的案件，能够简化审理的，要积极主动建议人民法院适用；对于被告人及辩护人提出建议适用普通程序简化审理的案件，经审查认为符合条件的，应当同意并向人民法院建议适用。
4、应对未成年人、在校学生轻罪实行非刑事化处理。未成年人和在校学生是犯罪构成中的特殊主体。这两类主体涉嫌的犯罪主要是轻罪，通常其主观恶性不深。同时，未成年人犯罪与他们生理、心理发育不成熟有直接关系，特别是培养一名大学生需要耗费大量人力、物力、财力，社会成本很高，若仅因一次情节较轻的犯罪而对其简单地科处刑罚，将他们抛向社会，必然造成社会资源的极大浪费，并增加社会的不稳定因素。因此，检察机关应尽可能地在与学校达成共识、征询被害人的意见、并与公安机关协调配合的基础上，对涉嫌轻罪的未成年人和在校学生进行非刑事化处理，具体途径就是退回公安机关作撤案处理。此举在政策层面上，符合“教育为主、惩罚为辅”的原则，在法律层面上，也符合“两高”相关的司法解释。
总之，检察机关应当结合国情，择善从长，有选择地借鉴他国在轻罪刑事政策领域的一些制度和措施，并在轻罪犯罪案件的非监禁处置领域形成一个总揽全局的体系。

内蒙古自治区人大常委会


呼和浩特市城市人口机械增长管理办法
内蒙古自治区人大常委会


（1988年12月2日呼和浩特市第八届人民代表大会常务委员会第29次会议通过 1989年12月16日内蒙古自治区第七届人民代表大会常务委员会第十次会议批准）


第一条 为加强对呼和浩特市市区人口机械增长的管理，使人口增长同经济和社会发展计划相适应，根据国家有关法律、法规的规定，制定本办法。
第二条 凡迁入市区（不含郊区）落户的人口，按本办法执行。
第三条 市区的人口机械增长，要纳入呼和浩特市的国民经济和社会发展计划，实行计划指标控制。
第四条 控制市区人口机械增长，实行平衡分解年度人口机械增长计划指标的统一管理，分级归口审批的办法。
第五条 对成建制迁入市区的单位，或者市区新建企业或扩建企业，需要从市区以外地区招收工人的，必须经自治区人民政府或者市人民政府批准方可落户。
第六条 调入市区的党政机关干部和引进市区的专业技术人员的随迁家属，限有城镇户口的非在职配偶、未就业子女和随本人生活的双亲。
第七条 两地分居或非工作原因需要迁入市区落户的，要从严掌握。
第八条 迁入市区落户的离退休干部，按有关政策规定办理。
第九条 复员退伍军人的落户，限于接收原户籍在市区并从市区参军的；虽系异地户口但在服役期间父母户口已迁入市区的。
第十条 军官转业及其家属的落户，按有关政策规定办理。
第十一条 驻市区的人民解放军、人民武装警察部队的军官家属的落户，按照解放军总政治部的有关规定办理。
第十二条 经过批准的外地驻市区的经营办事单位，可按批准的编制申报集体暂住户口。
第十三条 市区内的院校招收的新生，按招生办公室的录取名册，一次性办理学生集体户口。
凡学生集体户口，非毕业分配不得向市区住户迁移。
第十四条 分配到市区的研究生、大、中专毕业生和按招工办理或实行包分配的技工学校毕业生，按自治区或市主管分配部门出具的证明落户。
第十五条 台湾同胞、港澳同胞和海外侨胞要求在市区落户的，按有关政策办理。
第十六条 在市区内从事合法工商贸易活动的外地人员按有关规定办理暂住登记。
第十七条 对违反本规定批准落户的，除注销其户口外，要追究审批部门负责人和主管人员的责任；对弄虚作假、以权谋私者，予以严处。
第十八条 呼和浩特市人民政府可根据本办法制定实施细则。
第十九条 本办法自1990年1月1日起施行。



1989年12月16日