市人民政府关于发布《鄂州市林业用地管理办法》的通知
湖北省鄂州市人民政府
市人民政府关于发布《鄂州市林业用地管理办法》的通知
鄂州政发〔2007〕26号
各区、乡、镇人民政府，各街道办事处，市政府各部门：
《鄂州市林业用地管理办法》经2007年9月18日市人民政府第20次常务会议审议通过，现予发布，请遵照执行。
二OO七年十月十一日
鄂州市林业用地管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强林业用地管理和保护，深化林权制度改革，促进林业又好又快发展，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《湖北省林业管理办法》和《湖北省林地管理条例》等有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 林业用地简称为林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地，竹林地，经济林地，疏林地，灌木林地，未成林地，退耕还林地，采伐迹地，火烧迹地，苗圃地和各级人民政府规划的宜林地，以及国有林业单位经营范围内的其他用地。
宜林地主要包括港渠路堤四旁地、洲（滩）地、无林木植被的山体区域（含荒山、坟山、矿山、柴山等）。
第三条 市、区人民政府国土资源部门和林业主管部门及其他有关部门，分别对本行政区域内的林地实行统一管理和专业管理。
各级林业主管部门对行政区域内林地的规划、保护、利用和建设，实行管理和监督。
各级水利、交通、建设部门分别对长江干堤压浸台的防护林地、公路两侧的护路林地、风景区的风景林地、城市园林苗圃实行管理和监督。
第四条 严禁乱占滥用和破坏林地。对侵占、破坏林地的行为，有关部门应及时查处。
第二章 集体林地承包
第五条 林地承包应当遵循以下原则：
（一）规模经营，阳光操作，村民决策，公平合理；
（二）承包方案应当按照本办法规定的程序，依法经本集体经济组织的三分之二以上成员同意。
林地承包应当按照以下程序进行：
（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；
（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；
（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；
（四）承包方案报乡（镇）政府批准后，公开组织实施承包方案；
（五）签订承包合同。
第六条 林地承包应当以遵守法律、法规，保护林地资源的合理开发利用为原则。林地承包应适度规模，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等宜林地可以直接通过上述方式实行承包经营，也可以将林地使用权给本集体经济组织成员摊股后，再实行规模经营承包或者股份合作经营。
承包林地的，应当依法保护林业生态环境。未经依法批准不得将承包的林地用于非林建设。
第七条 任何组织和个人不得侵犯集体林地所有者的合法权益、承包方的林地使用权和林木所有权。国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行林地承包使用权流转。
第八条 农民集体所有的林地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可由该农村集体经济组织或村民小组发包。村集体经济组织或村民委员会发包的，不得改变村内农民集体所有的林地所有权。
第九条 发包方的权利和义务
（一）发包方享有下列权利：
1、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护林地；
2、制止承包方损害承包林地林木资源的行为；
3、承包方未及时有效植树造林时，发包方有中止合同的权利；
4、法律、行政法规规定及双方商定的其他合法权利。
（二）发包方承担下列义务：
1、维护承包方的林地使用权及林木所有权，不得非法变更、解除承包合同；
2、尊重承包方的林业生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；
3、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；
4、执行林地利用总体规划，组织本集体经济组织内的林业基础设施建设；
5、法律、行政法规规定及双方商定的其他义务。
第十条 承包方的权利和义务
（一）承包方享有下列权利：
1、依法享有林地使用权、林木所有权及其流转的权利，有权依法自主组织生产经营和处置产品，有权享有林业政策给予林业经营者的相应待遇；
2、承包林地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；
3、法律、行政法规规定及双方商定的其他合法权利。
（二）承包方承担下列义务：
1、维持林地的林业用途，不得用于非林建设、采矿及毁林开垦；
2、依法保护和合理利用林地，不得给林地造成永久性损害；
3、法律、行政法规规定及双方商定的其他义务。
第十一条 发包方应当与承包方签订书面的林地承包合同。
林地承包合同一般包括以下条款：
（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；
（二）承包林地的名称、坐落、面积、承包林地的用途；
（三）承包期限和起止日期；
（四）发包方和承包方的权利和义务；
（五）承包期结束时林业资产的处置办法；
（六）违约责任及其执行的方式。
承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得林地使用权。
第十二条 林地的承包期为三十年至七十年。
承包期内，发包方不得收回承包林地，承包方未及时有效造林而中止合同的除外。
承包期内，承包方不宜或无力继续承包的，应按承包意愿，允许其依法流转。
承包期内，发包方不得调整承包林地。
在承包期内，其继承人可以依法继承，继续承包。
第十三条 发包方将林地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织三分之二以上成员同意，报乡（镇）人民政府审查批准方可签订承包合同。
第三章 集体林地使用权流转
第十四条 通过承包取得的林地使用权可以依法采取转包、入股、抵押、出租、互换、转让或者其他方式流转。
第十五条 林地使用权流转应当遵循以下原则：
（一）平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行林地使用权流转；
（二）不得改变林地所有权的性质和林地的林业用途；
（三）林木所有权一般应随林地使用权流转；
（四）流转的期限不得超过承包期的剩余期限；
（五）受让方须有林业经营能力；
（六）在同等条件下，本集体经济经组织成员享有优先权。
林地使用权流转超过承包期剩余期限的，必须经由林地所有权人、承包人或受让人按本办法第二章规定的程序办理相关手续。
第十六条 林地使用权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定林地使用权是否流转和流转的方式。
第十七条 林地使用权采取转包、出租、互换、转让或其它方式流转，当事人双方应签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
林地使用权流转合同一般包括以下条款：
（一）双方当事人的名称、住所；
（二）流转林地的名称、坐落、面积、流转地用途；
（三）流转的期限和起止日期；
（四）流转林地上林木所有权的处置；
（五）双方当事人的权利和义务；
（六）流转价款及支付方式；
（七）违约责任。
第四章 林地权属管理
第十八条 各级人民政府应当按有关规定向承包方发放林权证书，并登记造册，确认林地使用权和林木所有权。
第十九条 林权登记造册，发放证书，应具备下列文件：
（一）申请登记的林地、林木权属的位置、四至界线、面积与报送的《林权登记申请审批表》及图纸衔接一致；
（二）单位、组织或个人的资格、身份证明；
（三）申请登记的林地、林木权属证明文件；
（四）林地、林木权属无争议，村（单位）林地林木权属宗地图明晰，与毗邻村（或单位）有权属界线协议和图纸。
第二十条 依照《森林法》的规定核发的林权证书，是林地权属的法律凭证。林地所有者、使用者和林木所有者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第二十一条 国有林业单位隶属关系及其范围不得擅自改变。确需改变的，须报经原批准机关同意。
国有林场的林地、林木产权发生变更，必须依法评估，经同级国有资产管理部门确认，并报经省有关主管部门批准后方能办理资产转移手续。
国有林场周边的乡镇人民政府、村民委员会和单位，有义务保护国有林场森林资源的安全和完整。
第二十二条 林地所有权和使用权不得擅自变更。林地权属发生变更，应向原发证机关申请办理权属变更登记手续，更换林权证。
林地使用者相互调换其林地使用权，双方必须签订协议，并按规定办理变更林权登记。
第二十三条 林地所有权和使用权发生争议，按照《森林法》及其他有关法律、法规和规章处理。
林地权属争议解决之前，任何一方不得砍伐有争议林地上的林木，破坏有争议的林地及其地表乔木、灌木植被。
第五章 林地规划及生态保护
第二十四条 林业主管部门应当根据林业发展目标，组织编制本行政区域内的林地保护利用规划。城市规划区和城市发展控制区的林地保护利用规划应与土地利用总体规划、城市总体规划相协调。
林地保护利用规划由当地林业主管部门报本级人民政府批准实施。
第二十五条 鼓励利用废弃地复垦林地。
恢复矿产资源采区生态。按照“谁破坏，谁恢复”的原则，推进矿山生态植被恢复。矿产资源采区植树造林，由市林业局负责规划和技术指导，市环保、国土资源部门负责督办，采矿业主负责林木营造。
第二十六条 禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮以及过度修枝的毁林行为。
在林地内或林区边缘500米内，禁止烧荒、烧草、野炊等野外用火危及森林资源安全的行为。因生产建设、勘测、科研等活动，确需在林地用火和爆破作业的，必须报区以上林业部门审查批准。
第二十七条 采伐、清除林木植被（含经济林、竹林、天然更新幼林），必须办理采伐证。申报资料齐全的，市林业局应依法在20日内办理完毕；其中因工程建设需要伐除林木的，5日内办理完毕。
第六章 林地的利用及补偿
第二十八条 凡利用山体林地进行勘查、开采矿藏和各项工程建设，应当不占或少占林地，确须占压或毁坏的，必须征得林业主管部门依法审核同意后，规划、国土部门才能受理相关行政许可或非行政许可审批申请。
第二十九条 林地的地类、林种、林龄、产材量、产值的确定，按征用、占用林地的初审权限，由持有林业调查设计专业资格的单位评估或鉴定。
第三十条 因工程建设和林木影响工程设施的安全需要清除（含推、伐、挖、移）林木或砍除树梢的，工程建设（或管理）单位应自觉维护林木所有权人正当权益，并向林业部门申请办理相关手续。
（一）伐除（采挖）的树木，应妥善交给林权所有者处置，并给予补偿。
（二）砍除树梢，按实际损失补偿。
（三）用地单位须保留林木（含苗木），应按市场行情协商定价付款。不须保留的林木（含苗木），办理采伐证后，用地单位应按林木所有者指定地点归堆，交林木所有者处置。
林木补偿、占用国有林地补偿具体标准，由市物价部门会同林业部门按有关法律规定和政策另行制定。
第三十一条 因工程建设和林木影响工程设施的安全，需要清除林木植被的面积，按以下方法据实测定：
（一）线带状林木或安全通道面积，以线带长度乘宽度计；
（二）块状林木植被，以林缘为边界整块计；
（三）零星林木，按其目的树种造林密度及成活率标准折算成片林面积。
第三十二条 珍稀树种、古树名木一般应当在原生地妥善保护；确须移植的，由工程建设单位征得林木所有权人同意，并报相关部门审批后，在适宜的时令移植。
第七章 法律责任
第三十三条 因乱采滥挖、乱砍滥伐乔灌木，乱占滥用林地，乱收滥购木材，乱捕滥猎野生动物致森林资源遭到破坏，公民有权举报，林业部门、森林公安机关应按法律规定查处。
（一）违反《湖北省林地管理条例》规定，未取得林业主管部门《使用林地审核同意书》批准，临时使用林地的，除责令其限期补办手续，并处每平方米30元至50元罚款。
（二）违反《湖北省林地管理条例》规定，未取得林业主管部门《使用林地审核同意书》批准，擅自改变林地用途的，限期拆除或没收在林地上新建的设施，没收其违法所得，并处2000元至20000元的罚款。
（三）违反《湖北省林地管理条例》规定，未取得林业主管部门《使用林地审核同意书》而征占用林地的，或少批多占的，除责令其限期补办审核手续外，并处每平方米50元至100元的罚款。
（四）违反 《湖北省林地管理条例》规定，需给予治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十四条 当事人对林业用地管理中的具体行政行为不服的，可依法申请复议或向人民法院起诉。
第三十五条 林业主管部门及其他有关部门工作人员玩忽职守，徇私舞弊，造成林地资源损失的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 违反森林法规、林业技术规程致使林木或公益性生态林受到毁坏的，依法应予修复，林木所有权人有获得相应价值赔偿的权利。毁坏林木价值，按市物价、财政、建设等部门制定的绿化植物损坏赔偿标准确定。其中主干类死亡毁坏的按全额定值，部分毁坏但主干存活的按标准的40%计算林木损坏价值。
第八章 附 则
第三十七条 本办法由市林业局负责解释。
第三十八条 本办法所称郁闭度，是指林木树冠正午时的投影面积占林木总面积的比。
第三十九条 本办法自2008年1月1日起施行。
论民法上的公共利益原则
王胜宇
一、导论
在我国民事审判中，曾经出现过用公共利益原则判案的情况，如曾经的“包二奶”案，社会影响很大，人们对此的争议也颇大。由于社会生活的不确定性、复杂性，而立法的智慧也是有限的，所以，需要“公共利益”这样一些不确定的概念作为一种兜底条款，让法有相对的伸缩空间，操作起来更具有灵活性。这本身也符合合同法的基本规律和现代立法的基本趋势，使法律的生命力和活力更强。但应当看到的是，“公共利益”这一概念的内涵和外延都是非常不确定的，因此，我们有必要探究公共利益的内涵，以指导涉及公共利益的司法审查。
二、对公共利益的追溯和理解
(一)关于“公共利益”的立法例
我国《民法通则》、《合同法》上均有公共利益条款。有关的法律上的措辞有：公共利益、社会公德、国家经济计划、社会经济秩序、公共秩序等。立法措辞上显得有点混乱，但从其他措辞的基本意义来看，我国的公共利益的概念是和其他国家的“公序良俗”概念是基本相当的。
世界范围内首先以法律形式将公序良俗原则规定下来的是1804年《法国民法典》。该法典第6条规定:“个人不得以特别约定违反有关公共秩序与善良风俗的法律。”第1131条和第1133条规定:“原因违反善良风俗或公共秩序时,此种原因为不法原因;基于不法原因的债,不发生任何效力。”此时,公序良俗不过是对于契约自由原则的例外的限制。到了《德国民法典》,公序良俗的观点成为了支配私法全部领域的基本原则,该法典第138条规定:“违反善良风俗的法律行为,无效。”以后许多国家或地区制定的民法典纷纷效仿这一规定。如《日本民法典》第90条规定:“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为,为无效。”我国台湾地区民法典第72条规定:“法律行为,有悖于公共秩序或善良风俗者,无效。”《苏俄民法典》第49条规定:“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效。”《民主德国民法典》第68条规定:“为社会主义道德准则所不容的契约无效。”
（二）、关于公共利益的理论性认识及其评估
1、主观公共利益论和客观公共利益论
防止恣意决定公共利益的含义，存在着两种进路。一种是从实体出发，说明权力的合法边界；另一种是从程序出发，以宪政框架下的民主决策程序限制恣意行使权力。按照前一进路，客观上存在公共利益概念的合法边界；按照后一进路，公共利益概念是主观的，随参与决策程序的主体以及决策规则的不同而有所变化。
2、公共利益客观说在大陆法学上受到重视。德国学者华特克莱恩的“量广”、“质高”理论，影响颇大。华特认为，公共利益是受益者尽量广、对受益人生活尽量有益的事物。此外，在经济学上的公共货物理论也提供了一种客观解释。该理论把产品和服务分为公共货物和私人货物。在私人提供公共货物的情况下，消费者将“免费乘车”，即享有这些货物而不付款。潜在的供货人会因此转向其他地方谋取利润。因此，如果私人无法提供某种公共产品或者服务，那么，它就需要由国家予以实现的公共利益。公共货物说的理论大致是清晰的，然而在现实生活中，公共货物的外延却是一个悬而未决的问题。
公共利益客观说是有它的意义的，但是实际上并不能提供公共利益性的客观判断标准。更令人不安的是，公共利益客观说具有决定论的色彩，导致以权威损害民主。因此，另辟蹊径，假定公共利益是主观的抉择，依靠公正的程序界定，在有的时候似乎更能够起到比较好的效果。这就是主观说。
3、公共利益的具体表述的两个不同方法
第一种方法是，具体列举哪些是属于公共利益。如粱慧星的《物权法（草案）》中第48条对公共利益的表述是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。”走的是日韩等国的列举概括。在我国的其他单行立法中，也是有这些方面的列举性概括的，比如，我国信托法第六十条，就规定了几种类型的信托属于公共信托。这些列举虽然不能完全确定公共利用的内涵，但有在部分领域内相对确定的意义。即在这些领域只有这些情况属于公共利益。
第二种方法是，澄清公共利益的内在含义。民法学家史尚宽先生在谈到公共利益时指出：“在日本民法不用公共利益二字，而易以公共福祉者，盖以公共利益理解为偏于国家的利益，为强调社会性之意义，该用公共福祉字样，即为公共福利。其实，公共利益不独国家的利益，社会的利益亦包括在内。”这种说说旨在表明公共利益并不等同于国家利益。
而流行欧美的卢梭式的民主理论则把公共利益界定为所谓公意，或者人民的意志，政府行为的合法性来源于人民意志。还有人把公共利益界定为有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，如果政府的行为表达了这一妥协过程的结果，那么它就是合法的；反之就是不合法的。无论是对公共利益的列举性认识，还是对公共利益本身内涵的追索，都是有它的意义的。列举性认识能够让公共利益的内涵在某些领域相对确定些。而对公共利益概念本身的追索，也使人们在考虑一项事件是不是公共利益所应当注意的几个方面。
三、对公共利益加以司法审查的几点建议
各国虽然在不同程度上规定了公序良俗原则,但在实践中相当复杂,我们还有必要讲究一些寻求公共利益的基本方法，或者探索一些可以利用的规则。
（一）、可以把公共利益进行一定范围内的分类。
一些典型的案例和国内外立法已经很好的确认了一些公共利益属性比较明显的情形，对于这些情形可以在我们的立法中进一步确认，并可以在此基础上可以探讨对公共利益在一定范围内加以分类从而以类型化的方法将当前社会中的典型的违背公序良俗的行为归纳出来,确立对实务具有指导意义的典型案例,维护法律适用的统一。在德国司法实践中,违反公序良俗原则的主要案例类型有四类。我国学者史尚宽先生则认为,违反公序良俗原则的行为可分为五种类型梁慧星先生认为违反公序良俗的行为可归纳为十种类型。
（二）在具体个案中涉及到公共利益的认识的时候，应当先从个案中抽象出来看一般意义上公共利益，然后再回到个案中去。从个案本身看公共利益开始是只能有表面的一般人的心理层面的认识。这就有必要从个案中抽象出一般情况，来同我们以往对公共利益的理解加以比较确定，最后再回到具体的个案中，以指导具体的解决方法。
同时，我们注意到，在具体的个案中，我们对公共利益的理解应该打破传统的错误认识。传统上，这时候提到公共利益，就把他归入到很多人的范围中去，而具体的合同条款就属于合同几方的事情。但在实践当中，有些涉及到公共利益的事项，它所实际涉及的也只是一部分人的利益，并非与整个社会每个人的利益相关。而在某一个合同中，合同所涉及的可能只是很少数的人，但是，把合同放在社会领域去看，每一个人都有可能写出相似的条款。所以，每一个合同的背后都暗含着一群人。所以，我们可以在抽象上讲，公共利益是群体性的，个人利益是要服从整体利益的。但在具体的办案中，很多时候却要把实际的公共利益和实际的个人利益看做是一群人与一群人的较量，而不是一群人对几个人的较量。有了这种认识，就能够一定程度上预防假借公共利益，以所谓的多数人的利益来压制具体相对人的利益。
（三）公共利益不仅仅是个法律概念，有时候还被看作是个政治概念。所以有时候在评价公共利益的时候要注意一个政策导向的问题。由于特殊的历史背景，国家政策、指令性计划在我国曾有法律的权威性。但是我国新的合同法却没有确定这种做法。按照“新法优于旧法”的原则，违反政策、指令性计划的合同并不当然无效。虽然他们在实践中发挥了很大的作用，但应该把他们也纳入公共利益这个框架中加以考量，避免某些人、部门打着国家政策、指令性计划之名，行谋取不法利益之实。
（四）在具体的个案中，公共利益是排除合意的。合同虽然从起初是合同各方之间权利义务的规定，但是这种合意超过合理的界限的时候，即使合同各方认为他们是符合公共利益的，但是否真的符合，仍然需要外在的裁判者加以裁判。因此，关于公共利益的认识是不能调解的，在问题的定性上，必须由裁判者给出明确的判断。
（五）公共利益是相对保守的。看一个事情是否符合公序良俗，一般应当基于就过去对这项公序良俗的共同性理解或者过去社会对这项公序良俗的一般心理认识。以个案来否定、打破既有的认识是有很大的风险的，所以也是必须慎重的。比如说，一个人定了个合同，把他的遗产赠与他的情妇。那么这个合同就是无效的。
（六）公共利益的最终界定机关应该是法院。要正确处理行政机关的界定和法院之间界定的协调。鉴于目前司法机关受到地方政府很大影响的实际，有必要提高“公共利益”争议案件的审级，当事人一方是县级政府的，一审则由中院审理，以此照推，以切实维护公共利益不被滥用。
（七）公共利益不是经营性的利益，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追逐利润。否则，不成为社会“不特定的多数人”服务。公共利益注重福利性，而非获利性。注意到了这点，就能一定程度上警惕有些人因为某些事项内在的获利性诱惑，打着公共利益的旗号，损害相对方的权益。
北安市人民法院 王胜宇