品格证据规则研究

黄士元 吴丹红*


内容摘要：品格证据规则作为证据法学的重要内容，并没有得到我国证据法学界的应有的重视。事实上，品格证据具有逻辑上的相关性，只是可能带来推理性偏见和伦理性偏见。英美法系国家的立法和判例较为合理地解决了这一冲突，值得我国借鉴。
关 键 词：品格证据 逻辑相关性 偏见

随着证据立法提上日程，我国的证据法学研究也日趋深入，但笔者遗憾地发现，我国证据法学界并没有给品格证据规则以应有的关注，不仅迄今无专文予以论述，就是一笔带过时也不乏偏颇和武断。而在英美法系国家的证据法学中，品格证据规则占有非常重要地位，以至于众多的判例、立法与学者专著莫不与之相关，并形成相对成熟的理论。笔者在此作一些粗浅的研究，以期起到抛砖引玉的作用。
在那些最为频繁出现的相关性难题中，有很多都是关于品格证据的①。由此品格证据成为证据法学一个非常重要的研究课题，并与传闻证据一起称为证据学上的两大难题。它不仅包括被告人的品格证据，还包括被害人、证人的品格证据；不仅包括良好品格证据，还包括不良品格证据。
品格（character）是指某人以特定方式思考、感受和作出行的倾向性。“在证据法条文中，它至少包括三种明确的含义，第一，是指某人在其生存的社区环境中所享有的声名；第二，是指某人的为人处世的特定方式；第三是指某人从前所发生的特定事件，如曾因犯罪行为而被判刑等。”②
良好品格可用下列方式来证明：在社区中的好名声（repute），别人对他的良好评价（opinion），没有犯罪记录，在其他场合的各种善行等。相应地，不良品格可以用下列方式来证明：在社区中的坏名声，别人对他的不良评价，以前的有罪判决，其他不名誉行为，有犯过罪的同伴③，有证明有罪或不道德的物品（如恋童癖文学）等④。
品格证据这一概念具有很强的道德意味，关涉到某人的道德品质和是非评价。这一点我们也可以从以下常用来描述品格的词汇感受到：诚实（honest），欺诈（dishonest），温和（peaceful），有暴力倾向（violence）⑤。由此，对某人品格的调查往往局限于其是好人还是坏人，是善良还是邪恶的考虑。当然，随着精神病学和心理学的发展和被法学接受，品格这一概念注定要包括更多的内容⑥。
（一）良好品格证据之相关性
在对良好品格证据之相关性进行探讨之前，我们有必要界定一下相关性的内涵。美国联邦证据规则第401条规定：“‘相关证据’是指某一证据在确定任何对案件的判决有因果关系的事实是否存在时，比缺乏此证据更能说明此种事实可能或不可能存在”。也就是说，只要某证据趋向于提高或降低案件事实存在的可能性，那它就具有相关性⑦。该定义没有对证据的证明程度（即提高或降低案件事实存在可能性的程度）提出任何要求，认为只要具有最起码的逻辑证明力，就应该被认为具有相关性。这一定义在美国被广泛接受。这里，我们也在此种意义上使用相关性概念。
普通法系国家的长期的司法实践一直都允许被告提出证明自己品格良好的证据，以表明自己是无辜的。其理由是被告的良好品格对被告是否有罪这一争议具有相关性。人类世世代代所积累的经验表明，在绝大多数情况下，人的行为都不是任意的，不可预测的，而是由行为者的心理特质所支配的。苏力教授认为：“只要社会制约没有重大变化，从生物学上看，每个人都会在一定程度是重复自己先前的行为、视角和分析理解问题的方式，否则他/她就会呈现出必定为社会所拒绝的多重人格。其实，即使是一个具有高度创造力的人在更大程度上还是一个重复的人，.......。”①这样，如果被告被证明无犯罪记录并性格温和，那么人们就会认为他是个守法公民，是个“好人”，因此不可能实施被指控的杀人行为。而该被告的辩护理由可能就是：“我根本就不是会实施杀人行为的那种人。”由此，良好品格证据不仅具有预测性（即表明被告不可能做出被控的与其性格不符的犯罪行为），②还具有某种程度上的证明性。
当然，良好品格证据的证明作用是有限的。一个一般情况下很诚实的人至少在有些时候就不那么诚实，而我们认为具有暴力倾向的人在很多情况下面对逆境却可能保持心态平和③。对证明价值这么小的证据进行审查、判断，不仅会花费很多时间，实际上还提高了案件事实的证明标准（对品格良好者，法官判定其有罪时往往会不自觉地要求证据更充分些，以防止误判）。但是考虑到被告的公正合理的要求(即通过提出品格证据以证明自己不是犯被控之罪的那种人从而证明自己是无辜的)，考虑到法律中控辩双方的角色（被告尽力证明自己无辜，而政府欲监禁被告必须有正当的理由），我们仍有必要在品格证据具有上述缺陷的情况下采纳之④。另外允许被告提出其良好品格证据还跟事实审理者的道德选择有关。此道德选择就是不愿惩罚一个品德良好的人。根据的判决合理性理论，事实审理者不仅决定着被告是否有犯罪行为，还决定着定罪对被告来说是否罪有应得。毕竟有罪判决不仅意味着监禁和罚金，还是道德选择的公开宣称，与其相连的耻辱和污名会损害被告在社区中的道德地位，并从长远看来，这可能产生比刑罚本身更坏的影响。因此事实裁判者往往不愿惩罚品德良好的被告。在审判中他们如果认为被告虽有犯罪行为，却品德良好，在道德上值得同情，就会（1）对证明标准进行字面上的解释，甚至进行修正，除非被告的犯罪行为被证明无任何可以想象得出的怀疑（无论该怀疑是否合理），才会判被告有罪，（2）在及其特殊的情况下，直接运用“陪审团衡平”（jury equity）⑤权利判被告无罪。当然陪审团不用述明判决理由的权利可以掩饰衡平权的运用。
另一方面，如果被告在法庭上作证，为自己辩护，那么他的品格良好的证据就与其证言的可信性（credibility）具有相关性。就是说，他可以提出证明自己品格良好的证据以表明：他不是那种在重大事情上撒谎的人，他是可以信任的，因此他的证言和陈述应被认为是真实的。同样，被告之外的证人（被告如作证的话，其在作证时的身份也是证人）的良好品格证据也可证明其证言的可信性。
综上所述，被告的良好品格证据不仅与其是否有罪直接相关，在其出庭作证时还与证言的可信性有关，而证人的良好品格证据仅与其证言的可信性有关⑥。
（二）不良品格证据的相关性
无论如何，法律都不允许被告通过宣称自己并不具有的良好品格来误导事实审理者。当被告有如此行为时，为达到理性证明之目的，控方应有权提出证明被告品格不良的证据以反驳被告之错误主张。
如果被告没有提出证明自己品格良好的证据，控方是否可以主动提出证明其品格不良的证据呢？对等推理（parity of reasoning）表明，既然良好品格证据具有相关性，其存在比不存在可以使犯罪事实更不可能，那么不良品格证据也应具有相关性，其存在比不存在可以使犯罪事实更有可能。由此法律的对称性（the symmetry of the law）要求人们至少承认不良品格证据具有逻辑相关性的可能性，特别是在被告的过去的犯罪行为和现在被指控之罪行有惊人相似性之时①。当然，人类长期的观察和经验也表明：人类行为具有重复性和模式化的特征。惯犯的存在就是这方面的一个例证。根据美国司法统计局对10.9万释放犯人的追踪调查，其中63%后来又被逮捕，他们重新犯罪的结果是：2300杀人罪，3900性暴力罪，1.7万抢劫罪，2.3万攻击罪。调查结果还显示，32%已经破案的杀人罪是由假释、缓刑或保释人员所犯。兰德公司在80年代的一项跟踪调查研究表明，1672名缓刑人员在四年内有51%的人被再次逮捕，并审判定罪②。日本的统计结果与此相似，恐吓犯的再犯罪率大约为70%左右，伤害罪为60%-70%，强盗犯50%-60%，强奸犯为40-50%，杀人犯为30%-40%③。
事实上，人们已普遍认为不良品格证据具有一定的证明价值。这可以从以下两个事实上得以证明。第一，各国侦查机关在确立某罪行的实施人时，大多先从具有前科者或在当地名声不良者开始着手调查。这可以说是对品格证据的合理运用④，毕竟品格不良者比品格良好者更可能犯罪。第二，在牛津举行的模拟审判表明：相对于得知被告以前不曾犯罪（或虽曾犯罪，但所犯之罪与本案被控之罪毫不相似）而言，模拟陪审团在得知被告以前犯有同类罪行时，经过仔细考虑，认为被告更有可能犯被控之罪⑤。这也就表明，公众认为曾有同类罪行之人比不曾犯罪者（或虽曾犯罪但所犯之罪与本案被控之罪不同者）更可能实施被控之罪。
以上论述仅是说明不良品格证据在一般情况下具有相关性，至于具体不良品格证据是否具有相关性及相关性之程度还与以下三个变量有关：①该证据在多大程度上证明被告之不良品格的存在。如果该证据本身是虚伪的，那么它当然不能证明被告之不良品格的存在，也就不具有相关性。②被告的不良品格是用来证明什么的，即不良品格证据的证明对象是什么。简单说来，证据的证明对象包括犯罪意图（mens rea）和犯罪行为（actus reus），前者是指被告承认有被刑法禁止之行为，但否认有定罪所不可缺少之意图，而后者是指被告否认有被刑法禁止之行为。根据英国证据法，用来证明被告已承认之罪行并非出于意外的证据和用来证明被告对其已承认之罪行有不良动机（mens rea）的证据，都不可以用来证明被告所否认的另一指控的存在（actus reus）。例如，被告承认有触摸一女孩之行为，但不承认有犯罪意图，那么其拥有的恋童癖文学则可以证明此犯罪意图（意图不正当骚扰）的存在。但该证据没有足够的相关性去证明被告所否认的另一独立之此类行为⑥。③案中其他证据状况。案中其他证据越少，不良品格证据要证明的事实就越多，对其相关程度的要求就越高。在Ball案⑦中，某兄妹在1908年以前的乱伦行为被采纳用来证明1908年后这一行为仍然存在⑧。上议院认为，考虑到其余证据已证明他们在1908年后仍共用一床，他们曾经相互拥有的“罪恶感情”（guilty passion）应具有非常高的证明价值。Hoffmann同时强调，如果其余证据证明兄妹已分用两床，案件结果就可能大不相同，也就是说以前之乱伦关系将不足以证明1908年后二人仍保持这一关系。
另外，如果被告在法庭审判中为自己辩护，那么他的不良品格证据就可能不仅与其是否犯罪直接相关，还与其证言的可信性有关，即对方可以用被告的不良品格证据证明被告是如此不可信，以至于他的证言和陈述不应被认为是真实可信的。其余证人的不良品格证据仅与各自证言的可信性有关。
（三）不良品格证据的偏见性影响
普通法的法院与现代成文法的起草者都认为品格证据不仅证据力不大，还会转移事实审理者的注意力，使案件的主要问题偏离到一些旁道枝节上去，导致时间的浪费和不正当偏见①。其中可能导致的偏见包括推理性偏见（reasoning prejudice）和伦理性偏见（moral prejudice）。
推理性偏见是指判决的得出并不是来自对不良品格证据的相关性的适当评价，而是给了它们过高的证明价值。这种偏见的产生有时是审理者统计性无经验（statistical naivety）的结果，即事实审理者认为该证据足够证明被告就是罪犯，而事实上它只是使被告成为更可能犯此罪的很多人中的一人。例如，某人经常打破厨房窗户窃取财物这一证据并不能完全证明他就是最近发生的此类犯罪的实施者。毕竟，可能还有很多窃贼也使用这种方式。推理性偏见还表现在审理者因被告犯罪记录的影响而不再充分考虑被告的无罪辩护，或降低案件的证明标准，在案件没被证明到排除任何合理怀疑的情况下就判被告有罪②。
伦理性偏见的产生来自于不良品格证据本身的属性，而不象推理性偏见那样来自于从中得出的相关性推理。如果不良品格证据表明被告是一个在道德上令人厌恶的人，审理者（特别是陪审团）可能会深受这种厌恶感的影响，以至于愿意定其有罪，而不再考虑该证据的证明价值。对此，审理者在内心中可能基于以下理由为自己的行为辩护：（1）虽然证据并不足以证明被告犯被控之罪，但象他这样品质恶劣之人一定已犯有其它罪行，理应受到惩罚（事实上，这些所谓的其它罪行，虽然在某种程度上已由品格证据证明，但是或不足以被起诉，或虽已被起诉却已判无罪，或已被起诉也已判有罪，只是本案审理者认为判刑过轻③）。（2）即使被告没犯被控之罪，也应受到刑罚处罚（如予以监禁），以防止社会受到其因品格不良而将来必犯之罪的侵害。伦理性偏见使有罪判决建立在对刑事司法基本原则（人们只能因为自己的行为而不能因为自己的品格受到处罚）的违反上，由此此判决不具有道德权威性，也就不具有合理性。

品格证据（特别是不良品格）仅具有较小的证明价值，却可能带来较大的偏见性影响及时间浪费。英美法系国家的判例和立法是怎样处理此类证据的采纳问题的呢？
（四）英美法系国家有关品格证据的立法和判例
A. 英国
英国法有关被告品格证据的一般规则是：起诉方在审判中不可提出此类证据。这一规则有两大例外：（1）在刑事诉讼中，被告可以提出自己品格良好的证据。如果被告提出了此类证据，起诉方就有权提出被告品格不良的证据，以反驳被告提出的证据。控方的这一权利被称为是其享有的普通法权利④。（2）1898年以前，被告不能作为证人提出证据。《刑事证据法》改变了先前的做法，允许被告提出对其有利的证据（当然，他也可以选择不这样做）。同时，该法规定，如果被告作为证人提出证据，起诉方对其进行盘诘时，一般不能提出以下问题（即使此种问题已提出，被告也不应被要求回答）：他曾经犯过罪，或曾被判过罪，或曾被指控犯了罪，或其品格恶劣等问题，除非①先前之罪可以证明被告犯了现在被控之罪；②被告或其律师为了证明被告之良好品格而向控方证人提问，或被告提出了证明自己品格良好的证据，或辩方辩护之性质或行为涉及到起诉方、控方证人或已死亡被害人的品格的指摘；③被告提出了对其他同案犯不利的证据。其中②③两种情形被人们认为是被告以自己的行为把自己的品格置于争议之中，并且判例认为在这两种情况下，控方所提出的被告不良品格证据仅与被告的可信性有关，而与其是否犯罪无关⑤。
1．良好品格证据
被告在成为法律上适格（competent witness）证人之前，他提出自己品格良好证据的目的是使陪审团考虑具有这种品格之被告是否可能犯被控之罪①。也就是说，此时，被告之良好品格所关联的是被告是否犯罪这一问题。现在被告成为适格证人，可在法庭上作有利于自己的证言，其良好品格证据的证明对象也有所改变。Reg.v.Bellis②案中，Widgery J法官认为良好证据主要关涉的应是被告的可信性，而Reg.v.Bryant③案中法官认为良好品格证据只与被告的可信性有关。这样判例似乎有这么一种趋势，即更加偏重良好品格证据对作证之被告的可信性的证明作用，而有意忽视甚至否定其对案中被告是否犯罪的证明作用。1989年，Waterhouse J法官使这一趋势有所逆转。他指出，法官在给陪审团的指示中，根据案件情况可以（但不是必须）提到下面这一点：在考虑被告是否实施被控犯罪的那种人时，良好品格证据可以作为一个考虑因素。只是Waterhouse J法官仍强调被告之良好品格主要关涉的是被告的可信性。1993年，Taylor of Gosforth CJ法官在R.v.Vye④案中作出了现在来说比较权威的有关这方面的判例。他认为无论被告是否作证，其良好品格证据都不仅应适用于证明被告的可信性，还应适用于证明被告是否是实施被控犯罪的那种人从而可能实施犯罪。同时他指出，初审法官有权根据案件具体情况，决定对陪审团进行指示的具体方式，从而决定是强调良好品格证据在证明被告是否犯罪方面可能具有较大的证明作用还是强调其具有有限的证明作用（这一指示有时被称为“Vye指示”）。1995年，Stern法官对Taylor of Gosforth CJ法官的论述作了适当的修正，指出，即使被告没有犯罪前科，如果法官认为给陪审团做“Vye指示”将是对常识的践踏（insult to common sense），他就有权拒绝作出这种指示。这也被称为是法官在就品格证据做指示时所享有的有限的剩余裁量权（residual discretion）⑤。同年，Evans 法官采取了与Stern 法官相似的姿态，指出当被告品格不完全良好时，法官有权裁量作出是否给予“Vye指示”。他还指出在被告品格良好时，被告有权法官要求给陪审团作“Vye指示” ⑥。
英国法认为，被告的品格是不可分的（indivisible）。Humphreys J 法官提出：“在我们的程序中不存在这种事：不良品格中的一半付与争议而另一半不付与争议。” ⑦ Simon LC子爵也指出：“把品格交付争议的被告应被认为是把他过去的所有履历（record）都交付争议。他不能一方面提出证据证明自己在某特定方面的良好行为，另一方面不允许对方调查能反驳自称良好品格的其他行为。”⑧近来，法律委员会建议废除上述“不可分”原则，认为交叉询问只应涉及到被告所交付争议的那部分品格⑨。
2． 不良品格证据
一个世纪以来，英国法官都在尝试着通过可采性规则来解决被告不良品格证据的证明作用和偏见性影响之间的冲突问题。现在，普通法为解决这一冲突已建立了如下规则：控方不可提出被告的不良品格证据，除非这些证据有足够程度的证明价值，使采纳它成为正当，即使这些证据会带来偏见性影响。这一规则经由三个著名的具有里程碑意义的判例而确立。笔者拟通过分析这三个判例以达到对这一规则的理解。
（1）Makin.v.att-Gen .for New South Wales⑩
该案中，被告（一对夫妇）被指控谋杀婴儿；该婴儿尸体在此夫妇住处的后院里被发现；有证据证明该婴儿的母亲让此夫妇收养了该婴儿，并答应每月付给他们抚养费（数目不足维持孩子的生活）；有其他间接证据表明被告一收养该婴儿就杀了他；被告做无罪答辩。为了反驳被告可能提出此婴儿是意外死亡的辩护（事实上被告并没有提出），控方提出了以下证据：在被告以前住处的后院里发现了13个婴儿的尸体。这些婴儿也是由被告收养，并因之而取得报酬。枢密院（the Privy Council）认定，控方提出的有关十三个婴儿的尸体的证据和被告因收养这十三个婴儿而获得报酬的证据可以用来反驳本案中婴儿死于意外事故的辩护。其中，Lord Herschell阐述了以下著名原则：控方不能为了使事实审理者得出这一结论（“被告的其它犯罪行为或性格表明他犯有正在审理之犯罪行为”），而提出证明被告犯有没被起诉书所包含之犯罪行为的证据；另一方面，如果上述证据与案件争议有相关性，或可证明被控之犯罪行为是出于意外还是刻意设计，或可用于反驳被告可能提出的辩护理由，则可以被采纳。
Lord Herschell 的表述实际上包括两条规则。第一，“被告犯有其它罪行证明他有犯罪倾向，从而更有可能犯有被控之罪”这一推理链条是不被允许的。即如果这些品格证据的提出仅仅是为了得出上述推理结论，那它就不应被采纳。第二，如果品格证据能证明被告进行犯罪行为的主观意图（mens rea）或可反驳被告可能提出的辩护理由等，那它就可以被采纳。
分析这两条规则，我们会发现Lord Herschell所禁止的只是一种推理方式，而不是一种证据。也就是说，他比较了两种形式的推理方式，一种是从被告的其它犯罪行为得出他有犯罪倾向，从而又推理出他可能犯被控罪行，另一种也是从被告的其它犯罪行为出发作出推理，但是不需经过被告有犯罪倾向这一环节，而直接证明被告的犯罪意图或反驳被告可能提出的辩护理由。前一种推理应被禁止，后一种推理因与特定争议相关联而应被允许。
本案中，另外十三个儿童的被杀和被告得到这些孩子的抚养费的证据的运用不是建立在被告有犯罪倾向这一环节之上，而是直接证明被告可能的辩护意见（本案儿童死于自然原因）是不成立的。其推理过程如下：假设该儿童死于自然原因，那么这十四个孩子死于同一原因也就太巧合了，因此这种假设显然是不成立的。其他唯一可信的解释是：Makin夫妇把他们全都杀死了（当然，这一结论的得出还要考虑到被告有独一无二的机会、动机，并且这些尸体全部发现在他们的后院里）①。
在把Lord Herschell规则运用到各种各样的案件中时，法官们遇到了两大难题：①被告有特定犯罪倾向并因此实施了犯罪行为的品格证据，在很多重要案例②中确实具有很大的证明价值。严格地禁止第一种推理不具有操作性，因此也不为法官们所拥护。②该规则第二条有鼓励律师与法官设立特定种类相关性的嫌疑，导致只要某些品格证据能与下列特定问题相关：计划（system）、身份（identity）、无知之交往（innocent association）、无知之目的（innocent purpose）等，即可被采纳，即使这些证据并不具有证明价值。而不属于这些种类的证据，即使具有较大的证明价值也不能被采纳。另外，此规则还要求创立很多不必要的技术性规定，如发生多少次相似事件才可以构成一个“计划”③。
（2）DPP.v.Boardman④
该案中，法官们认为品格证据的采纳并不依赖于对案件事实的证明方式（推理方式），而主要与其相关性的程度有关。在一般情况下，不可采纳品格证据以证明被告有某种倾向，从而更可能实施被控行为。但是如果当时的环境使该证据具有如此的相关性，以至于排除它将是对常识的公然违反，那么该证据就应被采纳。由此，判断此种证据是否被采纳，说到底只是个（相关性）程度问题。只有具有较高的证明价值的品格证据才可被采纳。法官们同时指出，如果某品格证据事实与本案事实有“惊人的相似性”（striking similarity）或“根本的一致性”（underlying unity）或“独特的相似性”（unique similarity ），以至于不能用巧合来解释，以至于在采纳它的情况下只有那些过分谨慎（ultra-cautious）的陪审团才会判被告无罪，那它就有足够程度的相关性，就可以被采纳。也就是说，品格证据的采纳只能是例外的（exceptional），需要这种证据具有很高的证明价值，而不能仅仅是提高或强化（raise or strengthen）被告犯被控之罪的嫌疑⑤。
这里有两个问题有待澄清：①Makin判例的地位问题。当然，此判例并没有被废除，有三个法官引用了它。但是他们不仅没有明确地运用它来裁定案件，还给其投上了疑点。Lord Cross指出，有时证明某人有犯罪倾向的证据有较大的相关性，这就隐晦地否定了Lord Herschell所作出的两种推理方式的区分。Lord Wilberforce则认为，以符合特定种类的相关性为由采用某些品格证据的方法是一种规避裁量排除规则的似是而非的方法，从而表达了对第二条规则的不满。②虽然法官们清楚地表明，具有“惊人相似性”的证据可以被采纳，但是并没有表达清楚是否品格证据必须达到这一要求才可被采纳①。
1975-1991年，这两个有待澄清的问题并没有得到有效的解决。虽然大部分上诉法院的判例引用了DPP.v.Boardman判例，仍有不少判例引用了Makin判例。至于“惊人相似性”问题，也存在两种相反的趋势。一些案例把“惊人的相似性”解释成“极不寻常的（unusual）”或“特有的（peculiar）”相似性，足以象被告的“签名（signature）”或“品质证明（hallmark）”一样。而另一些案例则把其解释成具有明显的证明价值，即只要求其与被控的犯罪行为有一种“基础性的联系（underlying link）”即可。这些都无疑给法庭太多的自由裁量权，使他们在特定案件中可以选择他们认为适合的任何采纳标准②。
（3）DDP.v.P③
浙江省人民政府


浙江省旅游度假区管理办法

省政府令第127号


　《浙江省旅游度假区管理办法》已经省人民政府第５２次常务会议通过，现予公布，自２００１年５月１日起施行。


　省　长　柴松岳
二○○一年四月十二日

　 第一条　为加强旅游度假区管理，合理开发、利用和保护旅游资源，加快旅游设施建设，促进旅游业的发展，根据有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
　　第二条　本办法所称旅游度假区，是指经国务院、省人民政府批准设立的，地域界限明确，符合旅游度假要求，能够为国内外旅游者提供高质量的度假、休闲、观光、娱乐等综合性服务的旅游经济区域。
　　第三条　旅游度假区按其旅游度假资源价值和环境质量、规模大小等因素，分为省级和国家级旅游度假区。
　　省级旅游度假区由省人民政府批准公布，国家级旅游度假区由省人民政府报国务院批准公布。
　　第四条　县级以上人民政府应当加强对旅游度假区开发建设的领导，做好组织协调工作，为旅游度假区开发建设创造良好的环境。
　　第五条　旅游度假区的开发建设，应当坚持统一规划、合理开发、注重特色、科学管理、严格保护的原则，保障旅游资源可持续利用，实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。
　　第六条　县级以上人民政府旅游行政主管部门负责旅游度假区开发建设、经营活动的监督管理。
　　县级以上人民政府有关部门按照各自的职责，做好旅游度假区开发建设、经营活动的监督管理工作。
　　第七条　设立旅游度假区，应当具备下列条件：
　　（一）符合旅游发展总体规划或者发展计划，所在地区自然景观、人文景观等旅游度假资源丰富并有特色；
　　（二）地域界限明确，符合土地利用总体规划、城镇体系规划和城市总体规划；
　　（三）有明显的区位优势或其他特殊优势，具备交通、通讯、能源、供水等公用设施；
　　（四）无泥石流、崩塌等可预测地质灾害威胁；
　　（五）符合国家有关自然资源、历史文化遗产等保护规定，环境质量较好；
　　（六）国务院和省人民政府规定的其他条件。
　　第八条　申请设立旅游度假区，应当提交下列文件、资料：
　　（一）旅游度假区设立申请书；
　　（二）旅游度假区可行性研究报告；
　　（三）基础设施建设概况和已批准的项目情况；
　　（四）区域环境影响评价报告书及审批文件；
　　（五）其他依法应当提交的有关文件、资料。
　　第九条　新建省级旅游度假区，由设区的市人民政府提出书面申请，由省旅游行政主管部门会同省计划、建设、环保、国土资源等有关部门在６个月内审核完毕，符合条件的，报省人民政府审批；不符合条件的，予以退回，并作出书面说明。
　　新建国家级旅游度假区，经省人民政府批准后报国务院审批。
　　第十条　旅游度假区规划由所在地县（市、区）、市人民政府组织编制，并由省旅游、计划、建设、环保、国土资源等有关部门按各自职责审查后，报省人民政府批准实施。法律、法规对旅游度假区规划的编制、审批另有规定的，从其规定。
　　第十一条　经批准后的旅游度假区规划，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变。
　　旅游度假区规划实施过程中，因调整旅游度假区总体布局、建设规模、用地性质和功能分区、重大建设项目等需修改旅游度假区规划的，必须报请原审批机关批准。
　　第十二条　旅游度假区开发建设必须依法办理用地审批手续。涉及占用农用地的，必须办理农用地转用审批手续。
　　投资经营者可通过出让、租赁、作价入股等有偿使用方式依法取得土地使用权，并按照规定的土地用途、期限使用土地。
　　第十三条　旅游度假区内鼓励投资经营下列项目：
　　（一）旅游饭店、别墅、餐饮、购物等设施；
　　（二）游览、娱乐和文化、体育、健身等设施；
　　（三）与旅游度假区相配套的公用基础设施；
　　（四）与旅游业直接相关的生态项目。
　　旅游度假区内禁止兴办污染环境和国家明令禁止的项目。
　　第十四条　旅游度假区内经依法批准允许投资经营下列项目：
　　（一）免税商店和中外合资经营的商业企业；
　　（二）外商独资经营的旅游服务项目；
　　（三）其他依法允许投资经营的项目。
　　第十五条　旅游度假区内企事业单位的设立、变更、注销，应当依照有关法律、法规、规章的规定办理相关手续。
　　第十六条　旅游度假区内的企事业单位，应当按照国家有关规定，建立健全内部财务会计制度，依法设置会计帐册，及时向有关部门报送财务报表和统计报表并接受监督。
　　第十七条　旅游度假区内的企事业单位，应当依法承担保护生态环境和防治环境污染的责任，遵守有关环境保护法律、法规、规章的规定。
　　禁止在旅游度假区开矿采石、挖沙取土、采伐林木。
　　禁止向旅游度假区倾倒土石、垃圾、废渣等固体废弃物或者排放超过国家和省规定污染物排放标准的的废水、废气、粉尘。
　　第十八条　旅游度假区内的企事业单位，应当遵守有关劳动法律、法规、规章的规定。
　　旅游度假区内的企事业单位，必须按照国家和省的有关规定参加职工社会保险，并为职工提供安全、卫生、文明的工作条件，保障职工的合法权益。严禁招用未满１６周岁的童工。旅游度假区内的企事业单位招（聘）用外国人和台湾、香港、澳门人员，应当按照国家和省的规定办理有关手续。
　　第十九条　旅游度假区内门票等收费项目和收费标准，必须按规定报经价格权限管理部门批准后执行，明码标价，不得将免费服务的公共服务项目擅自转为有偿服务。
　　第二十条　对违反本办法规定的行为，有关法律、法规、规章已有行政处罚规定的，从其规定。
　　第二十一条　经批准设立的省级旅游度假区，连续二年没有达到开发建设要求的，由省人民政府旅游行政主管部门给予通报批评，责令其限期达到开发建设要求；逾期仍未达到开发建设要求的，由省人民政府旅游行政主管部门报请省人民政府予以撤消。
　　第二十二条　行政执法机关工作人员有下列行为之一的，依法给予行政处分：
　　（一）违反法定权限、程序和条　件审批发证的；
　　（二）违法实施行政处罚的；
　　（三）徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的；
　　（四）其他应当依法给予行政处分的行为。
　　第二十三条　违反本办法规定的行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十四条　本办法自２００１年５月１日起施行。